|
>
|
Az elmúlt évtizedekben, az
államhatárokon belül és a nemzetközi szinten egyaránt ergyre nagyobb a
szerepe, egyre jelentősebb lesz a regionalizmus fogalma. Az
államhatárokon belül - ha nem is kizárólag -, főként úgy értelmezik,
mint az államhatalomnak a decentralizált politikai-területi
megszervezését. Ezzel szemben, nemzetközi szinten, a földrajzilag
és/vagy politikailag egymáshoz közel álló államok közötti intézményi
kapcsolatokat és együttműködési formákat jelenti, amelyekkel bizonyos
közös célokat akarnak elérni, a legkülönbözőbb célterületek - pl. a
politikai, gazdasági, katonai, kulturális stb. - összehangolásával.
Az államon belüli regionalizmus formái különbözőek lehetnek. Mind
jellegük, formájuk, szerepük és céljuk eltérhet egymástól, de minket,
most elsősorban a regionalizmusnak a regionalizált államon belül
betöltött szerepe érdekel. Nevezetesen, a régiók, mint általános
hatáskörű, terület-politikai egységek, alkotó részei lehetnek egy
sokoldalúan fejlett helyi önkormányzati rendszernek, amely egyrészt a
hatalom decentralizációját jelenti az egységes vagy a szövetségi állaon
belül, ugyanakkor a területi autonómia sajátos formájának a szerepét is
betölti, amelyet jellemzői alapján valahol a szövetségi szint és a
legmagasabb szintű helyi önkormányzat között helyezhetünk el.
Mivel a területi autonómiák nagyon különböznek egymástól, igen nehezen
lehetne meghatározni pontos és általános érvényű fogalmi lényegüket.
Tanulmányunknak nem is ez a tárgya, de külön mellékletben csatoljuk a
Vajdaság autonómiájáról szóló tervezetet, amely egyben a hatalom
hagyományos demokratizálási módját is jelenti Szerbiában.
A
régiók, amelyekről itt szó van, - s amelyek a központi hatalomhoz
viszonyított függetlenségük miatt a decentralizáció olyan szintjét
jelenítik meg, amely már megközelíti azt a határesetet, amikor az
országot föderalizáltnak tekinthetjük -, egy sajátos állami
berendezkedésnek a strukturális elemeit képezik, amelyet regionalizált
(regionális) államként ismer a szakirodalom. Tanulmányunkban éppen azt
elemezzük, miként lehet Szerbiát úgy megszervezni, hogy megfeleljen a
regionális állam elveinek. A regionális állam, lényegét tekintve egy
köztes fogalom, amely a két klasszikus államforma között helyezkedik el:
az egységes és a szövetségi állam között. Az értékelések szerint, a
regionális állam megőrzi mind az egységes-, mind a szövetségi államforma
pozitív tulajdonságait, ugyanakkor kiküszöböli néhány gyenge pontját. A
szakírók szerint, a regionális állam különös gondot fordít az állam
területi egységeinek sajátos, egyedi jellemzőire, biztosítja az
önszerveződés jogát, de megakadályozza az állam felbomlását. Ezért a
regionalizált államforma bevezetése ajánlott ott, ahol a különböző
történelmi, földrajzi, gazdasági, etnikai vagy más természetű okok
szükségszerűvé teszik, hogy az állam ezeknek a területeknek sajátos
státuszt biztosítson.
Ez a státusz több, mint egy magas szintű
helyi önkormányzati szint, de kevesebb, mint egy szövetségi állami
szint.
Az első regionális államformát 1948-ban, Olaszországban
hozták létre, a következőt harminc évvel később Spanyolországban. Ez
utóbbi viszont, a szakértők véleménye szerint, inkább csak a jövőbeli
regionális állammodellek elméleti megalkotása irányába mutató törekvések
kiindulópontjának tekinthető. Itt, most nincs terünk az olasz és a
spanyol modellek struktúráinak és jellemzőinek kifejtésére (még arra
sem, hogy az olyan érdekes regionalizációs típusokat felsoroljuk, mint
például a belga vagy a francia modellek), de meg kell állapítanunk, hogy
a regionalizmus, különösen Európába, egyre inkább a decentralizáció
elfogadott fogalmává vált. Ez egyúttal erősíti és demokratizálja az
államhatalmat, és ugyanakkor továbbfejleszti a nemzetközi együttműködés
intézményesült formáit.
Mindezekkel ellentétben, Jugoszlávia
SzK-ban, különösen az elmúlt évtizedben, pontosan az ellenkező
tendenciát figyelhettük meg. Bár névlegesen létezik az államhatalom
decentralizációja, például formálisan léteznek a helyi önkormányzatok,
az autonóm provinciák és a szövetségi egységek, a valóságban egyre
hangsúlyosabbá válik és felgyorsul a centralizáció folyamata. Ez
megfigyelhető szövetségi szinten is, de még drasztikusabban jelentkezik
Szerbia Köztársaságban, ahol nemegyszer a leglehetetlenebb formákban
jelenik meg. Ezért egyre gyakoribbak azok a törekvések, amelyek
párbeszédre serkentik a legtöbb ellenzéki politikai pártot az értelmiség
egy részével. Ezeknek a párbeszédeknek célja, hogy megtalálják az
eljövendő államhatalmi rendszer legjobb decentralizálási lehetőségeit
Szerbiában és Jugoszláviában. A legutóbbi időben a figyelem elsősorban
Szerbiára összpontosult, mivel Montenegró kérte, hogy vizsgálják felül
és határozzák meg újból viszonyát a szövetségi államhoz és azt a
helyzetet, amelyet a két szövetségi egység között betölt. Az eredmény
valószinűleg két független állam közötti szövetség létrehozása lesz,
ugyanis egyre nyilvánvalóbbá válik Montenegrónak az a törekvése, hogy a
jövőben Szerbiához fűződő viszonya konfederációs jellegű legyen. Mind e
mellett a jelenlegi helyzet még mindig bizonytalan Koszovóban is. Annak
ellenére, hogy a provincia még Szerbia Köztársaság részét alkotja, ez
utóbbi nem gyakorolhatja hatalmát Koszovó területén, ráadásul az ENSZ
1244 sz. határozata "lényegi autonómiát" (substancial autonomy) biztosít
Koszovónak, de ezt nehéz a jelenlegi körülmények között megvalósítani.
Ebben a tanulmányban, éppen a fenti okok miatt csak Szerbia
Köztársaságra szorítkozunk és eltekintünk Koszovó státuszától: a
„lényegi autonómiára" vonatkozó kérdések tartalmát, később fogják
meghatározni a tárgyalásokon résztvevő "érdekelt felek".
Szerbiában, a hatalom decentralizációjának egyre inkább erősödő
követelését - amely a politikai szakértők megfigyelése szerint, mind
gyakoribb téma - azzal magyarázzák, hogy szükségessé vált az állam és a
társadalom lényegi demokratizálása, ami biztosítaná a polgárok minél
szélesebb körű részvételének lehetőségét a közügyek intézésében, és a
jelentős mértékű autonómiát a kisebb politikai-territoriális egységeknek
is a központi államhatalommal szemben. A pártok és szakértők nem értenek
egyet abban, hogy milyen legyen a decentralizált állam szerkezete,
jellege, formája, illetve hatásköre. Lényegében, három álláspont
körvonalazódott: vannak, akik az egységes állam hívei, egy többé-kevésbé
fejlett helyi önkormányzati rendszerrel; mások a regionalizált állam
elkötelezettjei, három, illetve négypillérű politikai-territoriális
struktúrával; és végül vannak, akik fontos szerepet játszó helyi
önkormányzatokra épülő föderalizált Szerbiát szeretnének létrehozni.
Ebben a tanulmányban - anélkül, hogy megpróbálnánk az említett
alapvető törekvések mélyebb kifejtését (ezek közül néhányat túl
általánosan fogalmaznak meg a hívei, anélkül hogy belemennének a
részletek megfogalmazásába) - a négypillérű politikai-territoriális
struktúrára épülő regionális állam koncepciójának kidolgozásához
szeretnénk hozzájárulni.
Ebből a szempontból a következő
problémák és megválaszolásra váró kérdések merülnek fel:
1. Milyen
státusza lenne Szerbiában, mint regionális államban, a régióknak?
2.
Milyen kritériumok alapján és milyen módon alakítják ki a régiókat?
3. Milyen hatáskörük lesz a régióknak?
4. Hogyan néz ki a régiók
hatalmi szerkezete?
5. Milyen jogalkotási hatáskörrel rendelkezne
egy régió kormánytestülete, és hogyan illeszkedne ez a hatáskör az állam
hierarchikus jogrendszerébe?
6. Milyen eszközeik vannak a régióknak
pénzügyi forrásaik biztosítására?
7. Milyen helyet tölt be a helyi
önkormányzat a regionális államban, és hogyan néz ki annak szervezeti
felépítése?
8. Milyen lehetőségük és módjuk van a régióknak, a
központi hatalom gyakorlásában való részvételre?
9. Milyen
lehetőségük van a régióknak arra, hogy részt vegyenek a központi állam
alkotmányának megváltoztatásában?
Az alábbiakban ezekre
válaszolunk röviden.
1. Tekintettel arra, hogy a regionális állam
egyfajta köztes megoldást jelent a klasszikus értelemben egységes és a
szövetségi államberendezkedés között, és hogy a régióknak a legmagasabb
szintű helyi önkormányzati egységek státuszán túlmenően sajátos
státusszal kell rendelkezniük az államhatalom területi szervezetében és
a szövetségi szint alatt, az a véleményünk, hogy Szerbiában, mint
regionális államban a régiókat a decentralizáció olyan maximálisan
elfogadható szintje kell jellemezze, amely már megközelíti a
föderalizáció határát. Más szóval, a régiók státuszát elsősorban
föderális jellemzői határoznák meg, szuverén kiváltságok nélkül, az
egységek, úgynevezett, laza föderációk sajátosságai szerint.
2.
Szerbia regionális felosztásánál figyelembe kell venni az alábbi
szempontokat (…):
a) Szerbia egyes részeinek történelmi és
hagyományos jellegét;
b) az egyes területek lakosságának sajátos
kultúráját, szokásait és mentalitását;
c) a lakosság többnemzetiségű
összetételét;
d) a gazdasági egységet alkotó, saját bevételi
forrással rendelkező, egymással kölcsönös kapcsolatban levő területeket,
e) azt, hogy legalább azonos nagyságrendű lakosság éljen mindenik
régióban, és elkerüljék a drasztikus aránytalanságokat.
Az
előbb felsorolt követelményeknek megfelelően, a szerző úgy véli, hogy
Szerbia természetes felosztása, 5 vagy 6 régió kialakításához vezetne,
amely magába foglalná: a Vajdaságot, észak-nyugat, dél-kelet és közép
Szerbiát, Belgrád városát és a Szandzsák térségét.
A régiókat
és elnevezésüket Szerbia alkotmányának kellene meghatároznia, határaikat
az alkotmányos jogban kell rögzíteni, lehetőséget adva arra, hogy kisebb
változtatásokat eszközöljenek, abban az esetben, ha egy régió határmenti
lakossága referendumban igényli, hogy a szomszédos régióhoz tartozzék.
Ennek feltétele az lenne, hogy a szomszédos régió és a központi
államhatalom parlamentje, a régió határát módosító, alkotmányos
törvényben, kifejezze egyetértését a csatlakozással.
3.
Természetesen, a régiók és a központi állam hatáskörének megosztása az
állam regionális felépítésének egyik legfontosabb és legkényesebb
kérdése. Az egységes államban, a helyi önkormányzatok azok az egységek,
amelyekre az alkotmánynak megfelelően, de elsősorban a törvények útján a
központi hatalom át akarja ruházni a hatásköröket. Föderáció esetén
kizárólag a szövetségi állam alkotmányában lehet meghatározni a
hatáskörök megosztását, a legtöbb esetben fel kell sorolni a föderációs
hatásköröket, és a többi hatáskör a szövetségi tagokra tartozna. Más
szóval, a hatáskörök megállapítása során csak a kiindulópont függ a
szövetségtől. A regionalizált államban is az alkotmányban kell rögzíteni
a hatásköröket, de a szakértők még nem egyeztek meg abban, hogy a
kezdeményezés során a központi államtól függjön-e a hatáskör felosztása
vagy pedig a régiótól. Véleményünk szerint, a második lehetőség az
elfogadhatóbb, azzal a feltétellel, hogy az alkotmánynak tartalmaznia
kell a klasszikus, kizárólagos, központi állami hatáskört - a védelmi,
külpolitikai, biztonsági, pénzügyi, deviza, vám- és jogrendszeri
területekre vonatkozókat, és a felsorolást tágíthatnánk más területekre
is -, ami kiegészül a központi és a regionális hatalomgyakorlásnak
különböző, sajátosan vegyes részvételű megoldásaival.
4. A
régiók alapvető hatalmi struktúrája magában foglalja a régiós
parlamentet, a regionális kormányt, a régió legfelső bíróságát és a
közigazgatási testületeket. A regionális parlament két kamarás lenne: a
polgárok tanácsa és az al-régiók közösségeinek a tanácsa alkotná. A
polgárok tanácsa képviseleti testület lenne, amelyet közvetlen
választáson választanának négy éves időtartamra, az arányok tiszteletben
tartásával. A szubregionális közösségek tanácsát, a régió minden egyes
szubregionális közösségéből választott öt vagy hat képviselő alkotná. A
regionális parlament törvényeket alkotna, regionális alkotmányt hozna és
módosíthatná azt. Az alkotmányos döntések során és néhány előzetesen
meghatározott törvény meghozatalakor mindkét házban kétharmados
szavazati többségre lenne szükség, míg más esetekben egyszerű
többségre.
A regionális parlament és a regionális közösségi
kormányrendszer viszonyát az jellemezné, hogy a kormányt a parlament
nevezné ki, amelynek beszámolási kötelezettséggel tartozna, anélkül hogy
a kormány a parlamenti döntésekkel ellentétes álláspontot képviselhetne.
Amennyiben a kormány félrevezetné a parlamentet, a tagjait felmenthetnék
még, mielőtt a mandátuma lejárna.
A jogalkalmazás területén, a
regionális bíróságok részei lennének a központi állam egységes bírósági
rendszerének, de a régiókban lenne a központi állam fellebbviteli, és
legfelsőbb bírósági szintje is. Az elsőfokú bíróságok a városokban és a
szubrégiókban lennének. A régiók legfelsőbb bíróságának tagjai
parlamenten és kormányon kívüliek testülete lenne. A régió és a
szövetség legfelsőbb bírósága együttesen nevezné ki a régiók bíráit, és
tenne javaslatot az alkotmánybíróság és a kúria tagjainak a
kijelölésére.
A regionális parlament nevezné ki a regionális
ombudsmant, aki részben függetlenül, részben együttműködve a központi
állam ombudsmanával, védené a törvényességet és a polgárok jogait.
Minden egyes régió, saját szükségleteinek és hatáskörének
megfelelően, szabadon hozhatná létre a független közigazgatási
szervezeti testületeinek hálózatát.
5. A törvényhozásban a
régiók szavazzák meg alapokmányukat, a regionális alkotmányt.
Kihirdetése semmilyen előzetes beleegyezést vagy utólagos jóváhagyást
nem igényel a központi állami testülettől. Cikkelyeit csak hatályba
lépésük után lehet megfellebbezni az alkotmánybíróságon vagy a központi
állam bíróságán. A régiók, kivételes hatáskörüknek megfelelően
regionális törvényeket alkotnak, amelyeknek összhangban kell lenniük a
regionális alkotmánnyal és a központi állam alkotmányával. Amikor
például a központi állammal közös hatáskörű kérdések merülnek fel, vagy
a központi állam által leadott hatáskörökről van szó a regionális
törvényeknek mindig összhangban kell lenniük a központi állam törvényi
előírásaival, amelyek magasabb szintű jogszabálynak minősülnek, mint a
saját hatáskörben hozott döntéseik.
6. Tekintettel arra, hogy a
régiók számos, sokféle és jelentős hatáskörrel rendelkeznek, természetes
hogy jelentős pénzalapokra van szükségük ahhoz, hogy működésüket
biztosíthassák. Ezért a régióknak rendelkezniük kell saját
bevételeikkel, amelyeket a regionális adók biztosítanak, és ezek
nagyságát a regionális alkotmányban pontosan meg kell határozni.
Mindemellett, a régióknak hozzá kell járulniuk a központi állami adókhoz
is, amelyeket területükön fizetnek be. A régiók egyik bevételi forrását,
a területükön folytatott, különböző szolgáltatások után befolyó összegek
jelentenék. Mindehhez hozzájárulna, a régió pénzalapjába befolyó, a
regionálisan gyűjtött vagyonadó. Végül, a régióknak biztosítani kellene
azt a lehetőséget, hogy szükség esetén a központi államhoz forduljanak
kölcsönért és hitelekért.
7. A regionális államban bonyolult
kérdés a helyi önkormányzat helyének meghatározása. Különböző
megoldásokra nyílik lehetőség. Már említettük, hogy a regionális állam
hívei között vannak, akik a hárompillérű és mások a négypillérű
területi-politikai államstruktúrát részesítik előnyben. Az elsők a
városokat, a régiók önkormányzatait tartják a regionális állam és a
központi állam autonóm, alkotó elemeinek. Az utóbbiak a városok és a
régiók közé bevezetnek egy magasabb helyi önkormányzati szintet,
amelynek ugyan van bizonyos sajátos jellegzetessége, és bizonyos fokig a
hagyományosan értelmezett helyi önkormányzat keretéből következik, de
szerepe egyelőre még vitatható.
Egy al-régió az önkéntesen
csatlakozó helyi önkormányzatok alapján létrejövő alapegység lenne (kb.
tíz jelenlegi városból állna), de a szubszidiaritás elvének megfelelően
önkormányzatokra bíznák az a döntéshozatal és a végrehajtás
felelősségét, a jobb megvalósítás és a gazdaság hatékonysága növelésének
közös érdekében. Emellett, mivel különböző számú város alkothat
al-régiót, azoknak a kisebbségeknek, amelyek egy tömbben élnek
Szerbiában, biztosítani kell annak lehetőséget, hogy megőrizzék
kulturális önazonosságukat, és gondját viselhessék saját
közösségüknek.
Az al-régióban a hatalom helyét és szerkezetét
törvényes okmányok szabályoznák, oly módon, hogy a helyi önkormányzat
megosztaná hatáskörét a központi állam és a régió között. Az
al-régióknak, mint a helyi önkormányzatok alapegységeinek, egykamarás
képviseleti testülete lenne. Ez az al-régió közgyűlése. Ezt kiegészítené
a végrehajtó testület és a szükséges kormányzati testületek. Ezek
elsősorban a városi költségvetésből és részben a regionális pénzalapból
finanszíroznák tevékenységüket.
Az al-régiók közgyűlésének
meghatározó tényezői öt (vagy hat) képviselőt küldhetnének a regionális
parlament al-regionális képviselő házába, és egy képviselőt a központi
állam parlamentjének regionális házába. Az al-régiók azon joga, hogy ily
módon részt vehetnek a régió és a központi állam vezetésében egyaránt,
sajátos jelleggel ruházná fel a helyi önkormányzatokat a regionális
államban. Ebben, még a fejlett helyi önkormányzati rendszerekkel működő
egységes- és a föderális államoktól is különbözne.
Ajánlott irodalom: Az Újvidéki Regionális Kõzpont (Ceter of Regionalism) angol nyelvû tanulmányai
Forditotta:
Ágoston Vilmos
2000.06.02.
|
|
|