Dr. Dejan Janca
>
Az elmúlt évtizedekben, az államhatárokon belül és a nemzetközi szinten egyaránt ergyre nagyobb a szerepe, egyre jelentősebb lesz a regionalizmus fogalma. Az államhatárokon belül - ha nem is kizárólag -, főként úgy értelmezik, mint az államhatalomnak a decentralizált politikai-területi megszervezését. Ezzel szemben, nemzetközi szinten, a földrajzilag és/vagy politikailag egymáshoz közel álló államok közötti intézményi kapcsolatokat és együttműködési formákat jelenti, amelyekkel bizonyos közös célokat akarnak elérni, a legkülönbözőbb célterületek - pl. a politikai, gazdasági, katonai, kulturális stb. - összehangolásával.

Az államon belüli regionalizmus formái különbözőek lehetnek. Mind jellegük, formájuk, szerepük és céljuk eltérhet egymástól, de minket, most elsősorban a regionalizmusnak a regionalizált államon belül betöltött szerepe érdekel. Nevezetesen, a régiók, mint általános hatáskörű, terület-politikai egységek, alkotó részei lehetnek egy sokoldalúan fejlett helyi önkormányzati rendszernek, amely egyrészt a hatalom decentralizációját jelenti az egységes vagy a szövetségi állaon belül, ugyanakkor a területi autonómia sajátos formájának a szerepét is betölti, amelyet jellemzői alapján valahol a szövetségi szint és a legmagasabb szintű helyi önkormányzat között helyezhetünk el.

Mivel a területi autonómiák nagyon különböznek egymástól, igen nehezen lehetne meghatározni pontos és általános érvényű fogalmi lényegüket. Tanulmányunknak nem is ez a tárgya, de külön mellékletben csatoljuk a Vajdaság autonómiájáról szóló tervezetet, amely egyben a hatalom hagyományos demokratizálási módját is jelenti Szerbiában.

A régiók, amelyekről itt szó van, - s amelyek a központi hatalomhoz viszonyított függetlenségük miatt a decentralizáció olyan szintjét jelenítik meg, amely már megközelíti azt a határesetet, amikor az országot föderalizáltnak tekinthetjük -, egy sajátos állami berendezkedésnek a strukturális elemeit képezik, amelyet regionalizált (regionális) államként ismer a szakirodalom. Tanulmányunkban éppen azt elemezzük, miként lehet Szerbiát úgy megszervezni, hogy megfeleljen a regionális állam elveinek. A regionális állam, lényegét tekintve egy köztes fogalom, amely a két klasszikus államforma között helyezkedik el: az egységes és a szövetségi állam között. Az értékelések szerint, a regionális állam megőrzi mind az egységes-, mind a szövetségi államforma pozitív tulajdonságait, ugyanakkor kiküszöböli néhány gyenge pontját. A szakírók szerint, a regionális állam különös gondot fordít az állam területi egységeinek sajátos, egyedi jellemzőire, biztosítja az önszerveződés jogát, de megakadályozza az állam felbomlását. Ezért a regionalizált államforma bevezetése ajánlott ott, ahol a különböző történelmi, földrajzi, gazdasági, etnikai vagy más természetű okok szükségszerűvé teszik, hogy az állam ezeknek a területeknek sajátos státuszt biztosítson.

Ez a státusz több, mint egy magas szintű helyi önkormányzati szint, de kevesebb, mint egy szövetségi állami szint.

Az első regionális államformát 1948-ban, Olaszországban hozták létre, a következőt harminc évvel később Spanyolországban. Ez utóbbi viszont, a szakértők véleménye szerint, inkább csak a jövőbeli regionális állammodellek elméleti megalkotása irányába mutató törekvések kiindulópontjának tekinthető. Itt, most nincs terünk az olasz és a spanyol modellek struktúráinak és jellemzőinek kifejtésére (még arra sem, hogy az olyan érdekes regionalizációs típusokat felsoroljuk, mint például a belga vagy a francia modellek), de meg kell állapítanunk, hogy a regionalizmus, különösen Európába, egyre inkább a decentralizáció elfogadott fogalmává vált. Ez egyúttal erősíti és demokratizálja az államhatalmat, és ugyanakkor továbbfejleszti a nemzetközi együttműködés intézményesült formáit.

Mindezekkel ellentétben, Jugoszlávia SzK-ban, különösen az elmúlt évtizedben, pontosan az ellenkező tendenciát figyelhettük meg. Bár névlegesen létezik az államhatalom decentralizációja, például formálisan léteznek a helyi önkormányzatok, az autonóm provinciák és a szövetségi egységek, a valóságban egyre hangsúlyosabbá válik és felgyorsul a centralizáció folyamata. Ez megfigyelhető szövetségi szinten is, de még drasztikusabban jelentkezik Szerbia Köztársaságban, ahol nemegyszer a leglehetetlenebb formákban jelenik meg. Ezért egyre gyakoribbak azok a törekvések, amelyek párbeszédre serkentik a legtöbb ellenzéki politikai pártot az értelmiség egy részével. Ezeknek a párbeszédeknek célja, hogy megtalálják az eljövendő államhatalmi rendszer legjobb decentralizálási lehetőségeit Szerbiában és Jugoszláviában. A legutóbbi időben a figyelem elsősorban Szerbiára összpontosult, mivel Montenegró kérte, hogy vizsgálják felül és határozzák meg újból viszonyát a szövetségi államhoz és azt a helyzetet, amelyet a két szövetségi egység között betölt. Az eredmény valószinűleg két független állam közötti szövetség létrehozása lesz, ugyanis egyre nyilvánvalóbbá válik Montenegrónak az a törekvése, hogy a jövőben Szerbiához fűződő viszonya konfederációs jellegű legyen. Mind e mellett a jelenlegi helyzet még mindig bizonytalan Koszovóban is. Annak ellenére, hogy a provincia még Szerbia Köztársaság részét alkotja, ez utóbbi nem gyakorolhatja hatalmát Koszovó területén, ráadásul az ENSZ 1244 sz. határozata "lényegi autonómiát" (substancial autonomy) biztosít Koszovónak, de ezt nehéz a jelenlegi körülmények között megvalósítani. Ebben a tanulmányban, éppen a fenti okok miatt csak Szerbia Köztársaságra szorítkozunk és eltekintünk Koszovó státuszától: a „lényegi autonómiára" vonatkozó kérdések tartalmát, később fogják meghatározni a tárgyalásokon résztvevő "érdekelt felek".

Szerbiában, a hatalom decentralizációjának egyre inkább erősödő követelését - amely a politikai szakértők megfigyelése szerint, mind gyakoribb téma - azzal magyarázzák, hogy szükségessé vált az állam és a társadalom lényegi demokratizálása, ami biztosítaná a polgárok minél szélesebb körű részvételének lehetőségét a közügyek intézésében, és a jelentős mértékű autonómiát a kisebb politikai-territoriális egységeknek is a központi államhatalommal szemben. A pártok és szakértők nem értenek egyet abban, hogy milyen legyen a decentralizált állam szerkezete, jellege, formája, illetve hatásköre. Lényegében, három álláspont körvonalazódott: vannak, akik az egységes állam hívei, egy többé-kevésbé fejlett helyi önkormányzati rendszerrel; mások a regionalizált állam elkötelezettjei, három, illetve négypillérű politikai-territoriális struktúrával; és végül vannak, akik fontos szerepet játszó helyi önkormányzatokra épülő föderalizált Szerbiát szeretnének létrehozni.

Ebben a tanulmányban - anélkül, hogy megpróbálnánk az említett alapvető törekvések mélyebb kifejtését (ezek közül néhányat túl általánosan fogalmaznak meg a hívei, anélkül hogy belemennének a részletek megfogalmazásába) - a négypillérű politikai-territoriális struktúrára épülő regionális állam koncepciójának kidolgozásához szeretnénk hozzájárulni.

Ebből a szempontból a következő problémák és megválaszolásra váró kérdések merülnek fel:
1. Milyen státusza lenne Szerbiában, mint regionális államban, a régióknak?
2. Milyen kritériumok alapján és milyen módon alakítják ki a régiókat?
3. Milyen hatáskörük lesz a régióknak?
4. Hogyan néz ki a régiók hatalmi szerkezete?
5. Milyen jogalkotási hatáskörrel rendelkezne egy régió kormánytestülete, és hogyan illeszkedne ez a hatáskör az állam hierarchikus jogrendszerébe?
6. Milyen eszközeik vannak a régióknak pénzügyi forrásaik biztosítására?
7. Milyen helyet tölt be a helyi önkormányzat a regionális államban, és hogyan néz ki annak szervezeti felépítése?
8. Milyen lehetőségük és módjuk van a régióknak, a központi hatalom gyakorlásában való részvételre?
9. Milyen lehetőségük van a régióknak arra, hogy részt vegyenek a központi állam alkotmányának megváltoztatásában?

Az alábbiakban ezekre válaszolunk röviden.
1. Tekintettel arra, hogy a regionális állam egyfajta köztes megoldást jelent a klasszikus értelemben egységes és a szövetségi államberendezkedés között, és hogy a régióknak a legmagasabb szintű helyi önkormányzati egységek státuszán túlmenően sajátos státusszal kell rendelkezniük az államhatalom területi szervezetében és a szövetségi szint alatt, az a véleményünk, hogy Szerbiában, mint regionális államban a régiókat a decentralizáció olyan maximálisan elfogadható szintje kell jellemezze, amely már megközelíti a föderalizáció határát. Más szóval, a régiók státuszát elsősorban föderális jellemzői határoznák meg, szuverén kiváltságok nélkül, az egységek, úgynevezett, laza föderációk sajátosságai szerint.

2. Szerbia regionális felosztásánál figyelembe kell venni az alábbi szempontokat (…):
a) Szerbia egyes részeinek történelmi és hagyományos jellegét;
b) az egyes területek lakosságának sajátos kultúráját, szokásait és mentalitását;
c) a lakosság többnemzetiségű összetételét;
d) a gazdasági egységet alkotó, saját bevételi forrással rendelkező, egymással kölcsönös kapcsolatban levő területeket,
e) azt, hogy legalább azonos nagyságrendű lakosság éljen mindenik régióban, és elkerüljék a drasztikus aránytalanságokat.

Az előbb felsorolt követelményeknek megfelelően, a szerző úgy véli, hogy Szerbia természetes felosztása, 5 vagy 6 régió kialakításához vezetne, amely magába foglalná: a Vajdaságot, észak-nyugat, dél-kelet és közép Szerbiát, Belgrád városát és a Szandzsák térségét.

A régiókat és elnevezésüket Szerbia alkotmányának kellene meghatároznia, határaikat az alkotmányos jogban kell rögzíteni, lehetőséget adva arra, hogy kisebb változtatásokat eszközöljenek, abban az esetben, ha egy régió határmenti lakossága referendumban igényli, hogy a szomszédos régióhoz tartozzék. Ennek feltétele az lenne, hogy a szomszédos régió és a központi államhatalom parlamentje, a régió határát módosító, alkotmányos törvényben, kifejezze egyetértését a csatlakozással.

3. Természetesen, a régiók és a központi állam hatáskörének megosztása az állam regionális felépítésének egyik legfontosabb és legkényesebb kérdése. Az egységes államban, a helyi önkormányzatok azok az egységek, amelyekre az alkotmánynak megfelelően, de elsősorban a törvények útján a központi hatalom át akarja ruházni a hatásköröket. Föderáció esetén kizárólag a szövetségi állam alkotmányában lehet meghatározni a hatáskörök megosztását, a legtöbb esetben fel kell sorolni a föderációs hatásköröket, és a többi hatáskör a szövetségi tagokra tartozna. Más szóval, a hatáskörök megállapítása során csak a kiindulópont függ a szövetségtől. A regionalizált államban is az alkotmányban kell rögzíteni a hatásköröket, de a szakértők még nem egyeztek meg abban, hogy a kezdeményezés során a központi államtól függjön-e a hatáskör felosztása vagy pedig a régiótól. Véleményünk szerint, a második lehetőség az elfogadhatóbb, azzal a feltétellel, hogy az alkotmánynak tartalmaznia kell a klasszikus, kizárólagos, központi állami hatáskört - a védelmi, külpolitikai, biztonsági, pénzügyi, deviza, vám- és jogrendszeri területekre vonatkozókat, és a felsorolást tágíthatnánk más területekre is -, ami kiegészül a központi és a regionális hatalomgyakorlásnak különböző, sajátosan vegyes részvételű megoldásaival.

4. A régiók alapvető hatalmi struktúrája magában foglalja a régiós parlamentet, a regionális kormányt, a régió legfelső bíróságát és a közigazgatási testületeket. A regionális parlament két kamarás lenne: a polgárok tanácsa és az al-régiók közösségeinek a tanácsa alkotná. A polgárok tanácsa képviseleti testület lenne, amelyet közvetlen választáson választanának négy éves időtartamra, az arányok tiszteletben tartásával. A szubregionális közösségek tanácsát, a régió minden egyes szubregionális közösségéből választott öt vagy hat képviselő alkotná. A regionális parlament törvényeket alkotna, regionális alkotmányt hozna és módosíthatná azt. Az alkotmányos döntések során és néhány előzetesen meghatározott törvény meghozatalakor mindkét házban kétharmados szavazati többségre lenne szükség, míg más esetekben egyszerű többségre.

A regionális parlament és a regionális közösségi kormányrendszer viszonyát az jellemezné, hogy a kormányt a parlament nevezné ki, amelynek beszámolási kötelezettséggel tartozna, anélkül hogy a kormány a parlamenti döntésekkel ellentétes álláspontot képviselhetne. Amennyiben a kormány félrevezetné a parlamentet, a tagjait felmenthetnék még, mielőtt a mandátuma lejárna.

A jogalkalmazás területén, a regionális bíróságok részei lennének a központi állam egységes bírósági rendszerének, de a régiókban lenne a központi állam fellebbviteli, és legfelsőbb bírósági szintje is. Az elsőfokú bíróságok a városokban és a szubrégiókban lennének. A régiók legfelsőbb bíróságának tagjai parlamenten és kormányon kívüliek testülete lenne. A régió és a szövetség legfelsőbb bírósága együttesen nevezné ki a régiók bíráit, és tenne javaslatot az alkotmánybíróság és a kúria tagjainak a kijelölésére.

A regionális parlament nevezné ki a regionális ombudsmant, aki részben függetlenül, részben együttműködve a központi állam ombudsmanával, védené a törvényességet és a polgárok jogait.

Minden egyes régió, saját szükségleteinek és hatáskörének megfelelően, szabadon hozhatná létre a független közigazgatási szervezeti testületeinek hálózatát.

5. A törvényhozásban a régiók szavazzák meg alapokmányukat, a regionális alkotmányt. Kihirdetése semmilyen előzetes beleegyezést vagy utólagos jóváhagyást nem igényel a központi állami testülettől. Cikkelyeit csak hatályba lépésük után lehet megfellebbezni az alkotmánybíróságon vagy a központi állam bíróságán. A régiók, kivételes hatáskörüknek megfelelően regionális törvényeket alkotnak, amelyeknek összhangban kell lenniük a regionális alkotmánnyal és a központi állam alkotmányával. Amikor például a központi állammal közös hatáskörű kérdések merülnek fel, vagy a központi állam által leadott hatáskörökről van szó a regionális törvényeknek mindig összhangban kell lenniük a központi állam törvényi előírásaival, amelyek magasabb szintű jogszabálynak minősülnek, mint a saját hatáskörben hozott döntéseik.

6. Tekintettel arra, hogy a régiók számos, sokféle és jelentős hatáskörrel rendelkeznek, természetes hogy jelentős pénzalapokra van szükségük ahhoz, hogy működésüket biztosíthassák. Ezért a régióknak rendelkezniük kell saját bevételeikkel, amelyeket a regionális adók biztosítanak, és ezek nagyságát a regionális alkotmányban pontosan meg kell határozni. Mindemellett, a régióknak hozzá kell járulniuk a központi állami adókhoz is, amelyeket területükön fizetnek be. A régiók egyik bevételi forrását, a területükön folytatott, különböző szolgáltatások után befolyó összegek jelentenék. Mindehhez hozzájárulna, a régió pénzalapjába befolyó, a regionálisan gyűjtött vagyonadó. Végül, a régióknak biztosítani kellene azt a lehetőséget, hogy szükség esetén a központi államhoz forduljanak kölcsönért és hitelekért.

7. A regionális államban bonyolult kérdés a helyi önkormányzat helyének meghatározása. Különböző megoldásokra nyílik lehetőség. Már említettük, hogy a regionális állam hívei között vannak, akik a hárompillérű és mások a négypillérű területi-politikai államstruktúrát részesítik előnyben. Az elsők a városokat, a régiók önkormányzatait tartják a regionális állam és a központi állam autonóm, alkotó elemeinek. Az utóbbiak a városok és a régiók közé bevezetnek egy magasabb helyi önkormányzati szintet, amelynek ugyan van bizonyos sajátos jellegzetessége, és bizonyos fokig a hagyományosan értelmezett helyi önkormányzat keretéből következik, de szerepe egyelőre még vitatható.

Egy al-régió az önkéntesen csatlakozó helyi önkormányzatok alapján létrejövő alapegység lenne (kb. tíz jelenlegi városból állna), de a szubszidiaritás elvének megfelelően önkormányzatokra bíznák az a döntéshozatal és a végrehajtás felelősségét, a jobb megvalósítás és a gazdaság hatékonysága növelésének közös érdekében. Emellett, mivel különböző számú város alkothat al-régiót, azoknak a kisebbségeknek, amelyek egy tömbben élnek Szerbiában, biztosítani kell annak lehetőséget, hogy megőrizzék kulturális önazonosságukat, és gondját viselhessék saját közösségüknek.

Az al-régióban a hatalom helyét és szerkezetét törvényes okmányok szabályoznák, oly módon, hogy a helyi önkormányzat megosztaná hatáskörét a központi állam és a régió között. Az al-régióknak, mint a helyi önkormányzatok alapegységeinek, egykamarás képviseleti testülete lenne. Ez az al-régió közgyűlése. Ezt kiegészítené a végrehajtó testület és a szükséges kormányzati testületek. Ezek elsősorban a városi költségvetésből és részben a regionális pénzalapból finanszíroznák tevékenységüket.

Az al-régiók közgyűlésének meghatározó tényezői öt (vagy hat) képviselőt küldhetnének a regionális parlament al-regionális képviselő házába, és egy képviselőt a központi állam parlamentjének regionális házába. Az al-régiók azon joga, hogy ily módon részt vehetnek a régió és a központi állam vezetésében egyaránt, sajátos jelleggel ruházná fel a helyi önkormányzatokat a regionális államban. Ebben, még a fejlett helyi önkormányzati rendszerekkel működő egységes- és a föderális államoktól is különbözne.

     Ajánlott irodalom: Az Újvidéki Regionális Kõzpont (Ceter of Regionalism) angol nyelvû tanulmányai

Forditotta: Ágoston Vilmos
2000.06.02.

a cikk *.pdf formátumban