Kolumbán Gábor
Az önkormányzatok és a régiók Európája (2.)
A román helyi közigazgatási törvény vitájában sokáig tartott ameddig, a törvény elnevezésében megegyeztek a honatyák. Nem tudták eldönteni, hogy helyi autonómia vagy helyi adminisztráció törvényének nevezzék-e. Ez a vita nem csupán az európai charta román nyelvre való fordításának, hanem a közigazgatás alapfilozófiájának a kérdése is. Ha a francia nyelvű charta-szöveget vesszük alapul,
amelynek címe Charte Européenne de l'autonomie locale, akkor helyi autonómiáról kellene beszélni és amint a preambulumban rögzítették ?Considérant que les collectivités locales sont l'un des principaux fondements de tout regime démocratique", valamint a 3. Cikkelyben a helyi autonómia meghatározását ?Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de regler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.
Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres elus au suffrage libre, secret, egalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes executifs responsables devant eux."
A Charta angol nyelvű változatában, melynek címe European Charter of Local self-government, ugyanaz a preambulum bekezdés ?Considering that the local authorities are one of the main foundations of any democratic regime". A 3. Cikkely pedig: ?Local self-government denotes the right and the ability of local authorities, within the limits of the law, to regulate and manage a substantial share of public affairs under their own responsability and in the interests of the local population.
This right shall be exercised by councils or assemblies composed of members freely elected by secret ballot on the basis of direct, equal, universal suffrage, and which may possess executive organs responsible to them."

A két változat - mindkettő hivatalos - összevetéséből is látszik, hogy nem tükörfordításaik egymásnak. A francia megközelítésben külön beszél helyi közösségről és külön az autonómia-jogot gyakorló önkormányzat intézményéről. Az angol változatban a közösség hiányzik és a helyi autonómia joggyakorlata az intézményt illeti meg. Mindkét esetben a helyi közigazgatás finalitása az állampolgárok javának szolgálata. Ez a különbség lényeges Kelet-Európa vonakozásában is, mivel elvezet ahhoz a kérdéshez, hogy a helyi autonómia a helyi közösségeket megillető kollektív jog-e vagy sem. Az angolszász közigazgatási iskola utilitarista beállítottságú és a közigazgatást a közszolgáltatások oldaláról közelíti meg. A francia iskola nyilván kulturális indíttatásból a helyi közösséget, mint létezőt statuálja és az önkormányzatot mint a közösség ügyeit intéző intézményt határozza meg. Ez a kérdés még nagyobb jelentőséget nyer az átmenet folyamatában, hiszen egyáltalán nem mindegy, hogy az önkormányzata helyi közösségtől nyeri-e el legitimitását vagy pedig a mindenható centralizált államtól szerzi meg hatásköreit. Mindkét változat azonban önkormányzatról és nem helyi adminisztrációról beszél. Románia amikor 1997-ben ratifikálta a Chartát megőrizte a helyi autonómia megnevezést, de a preambulumban ismertetett szöveg hatóságokról beszél: ?considerând că autorităţile administraţiei publice locale reprezintă unul dintre principalele fundamente ale oricărui regim democratic". A 3. Cikkely pedig: ?Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă ale autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu şi în interesul populaţiei locale, o parte importantă a treburilor publice".

Eltűnik a közösség mint a helyi autonómia kedvezettje, helyébe a lakosság megnevezés kerül és a helyi autonómia jogának gyakorlása az intézményt illeti meg. Talán érdemes megvizsgálni, hogy a román jogalkotás miért az ország jogi berendezkedésétől és kulturális hagyományaitól távol álló angolszász megközelítést választotta és ebben az esetben kivételesen eltért a francia hagyomány követésétől. Megítélésem szerint ez azért történt, mert a törvényhozásban akkor jelen lévő honatyák nem igazán értették a helyi autonómia fogalmát, attól tartottak, hogy ha ez a jog a helyi közösségeket illeti meg, akkor egyfajta közösségi autonómia alakul ki azokon a területeken ahol a helyi közösségek etnikailag a nemzeti kisebbségek tagjainak többségéből állnak. Ehhez még hozzájárult a nacionalisták autonómia-fóbiája, mely az egyetemi autonómiától a helyi autonómiáig mindent ki szeretett volna irtani a román joggyakorlatból. Tulajdonképpen az történt, hogy egy nem etnikai elven létesítendő önkormányzatról az etnikai szemlélet által uralt nemzetállami logikában etnikai elvű döntést hoztak. Ennek a megközelítésnek még hosszú évekig érződik a hatása a decentralizációban, és a hatáskörök megosztásában a központi kormányzás és a helyi közigazgatás között. Az is érdekes, hogy amint Nyugat-Európától haladunk Kelet fele Magyarország az utolsó ország ahol a helyi közigazgatást önkormányzatnak és Románia az első ahol helyi adminisztrációnak nevezik. ?Nomen est omen."

A helyi közigazgatás gyakorlata a jogi kereteket túllépve erősen függ egy adott ország hagyományaitól. Több évszázados közösségi önkormányzatiság gyakorlata szülte Európában a szubszidiaritás elvét.
A szubszidiaritás princípiuma olyan funkcionális elv, mely lehetővé teszi a hatáskörök és kompetenciák rendezését a demokrácia és a hatalom decentralizációja elvével összhangban. A Charta 4. Cikkelyének 3. pontjában ez így hangzik: ?Általában a közfeladatokat lehetőleg az állampolgárokhoz legközelebb álló igazgatási szerveknek kell megvalósítaniuk. A feladatak más igazgatási szervekre történő átruházása a feladat természetétől, jellegétől, a hatékonysági és gazdasági követelményektől függ." 4. pont: ?A helyi hatóságok hatásköre általában teljes és kizárólagos. Ezeket más központi vagy regionális szerv csak a jogszabály ilyen értelmű rendelkezése alapján korlátozhatja."

Ez a szubszidiaritási alapelv a társadalom szerveződésének egyik legszilárdabb pillére. Eredeti megfogalmazása (XI. Pius pápa Quadragesimo Anno kezdetű enciklikája) szerint ?mindazt, amit az egyes személyek saját erejükből és képességeik révén meg tudnak valósítani, azt hatáskörükből kivenni és a közösségekre bízni tilos, éppen így mindazt, amit egy kisebb és alacsonyabb szinten szerveződött közösség képes végrehajtani és ellátni, nagyobb és magasabb szinten szerveződött társulásra áthárítani jog-szerűtlenség és egyúttal súlyos bűn, a társadalom helyes rendjének felforgatása, mivel minden társadalmi tevékenység lényegénél és benne rejlő erejénél fogva segíteni, szubszidiálni köteles a társadalmi egész egyes részeit, ellenben soha sem szabad bomlasztania vagy bekebeleznie azokat."
Nyilvánvaló, hogy a helyi közösségeket egy adott területen lakó állampolgárok alkotják. A helyi közösséget a lokalitásból fakadó identitás és az azzal kapcsolatos érdekközösség tartja össze. A helyi közösség tulajdonképpen autonóm közösség, autonómiáját minden esetben a szubszidiaritás elve alapján gyakorolja. Természetes, hogy a helyi területi autonóm közösség önkormányzata közhatósági jogosítványai egy részét a központi államtól átruházva kapja, másik részét azonban a saját ügyek rendezési kompetenciája követeli meg. A hatalomátruházás, decentralizáció mindig kényes politikai kérdés volt és lesz, különösen az olyan erősen központosított államhatalommal élő országban, mint amilyen a román nemzetállam is. A központosított államhatalom hajlamos a decentralizációs törekvéseket államellenes támadásnak, szuverenitása korlátozásának, megsértésének feltüntetni, és nem a közügyek hatékonyabb, polgárközelibb és gazdaságosabb intézése alapfeltételének tekinteni. Az ebből fakadó ?közigazgatási háború", amelyet a térségben újonnan megalakult települési és regionális önkormányzatok a központi állammal és különösen a kormánnyal vívnak évek óta, gondolom nemcsak Romániában, hanem más kelet-európai országokban is, fájdalmasan illusztrálja mindezt. A hatalom megosztásában a nehézséget az okozza, hogy az autonóm közösségek és a hozzájuk tartozó önkormányzat intézményei pontosan az autonómia miatt csakis mellérendelési és semmiképpen sem alárendelési viszonyban lehetnek egymással. Másként az autonómiák rendszere nem működik.

Kulcsfontosságú szerepe van a szubszidiaritás elvének, mert ennek segítségével dinamikusan és a problémák sajátosságait messzemenően figyelembe véve megoldható a hatásköri hierarchiák kompetenciák szerinti szétválasztása és decentralizálása. A szubszidiaritás princípiuma dekonstrukciós rendezőelv, mely a centralizált igazgatási rendszereket lebonthatóakká teszi. A vertikálisan szervezett kompetenciákat úgy osztja le horizontálisokká, hogy közben megőrzi a rendszer integráltsági fokát.
Az elmúlt tíz évben a közigazgatás reformjában tapasztalt megtorpanások, feszültségek és időnkénti krizisek nagy része pontosan a szubszidiaritás vagy másként fogalmazva a kisegítés kultúrájának és gyakorlatának hiányában keresendő. Ezek a kérdések még erősebben fognak jelentkezni a regionális fejlesztés és a regionalizáció folyamatában. Az Európa Tanács készíti a Regionális Autonómia Európai Chartáját, ezekre egy következő írásban fogok kitérni.


2000.08.24.

a cikk *.pdf formátumban