HAMBERGER Judit
Alkotmánymódosítás Szlovákiában
Kilátó 
A szlovák parlament 2001. február 23-án fogadta el azt az alkotmánymódosítást, amelyet 15 hónapig készítettek elő. Az alkotmány revíziójáról az 1998-as választási eredmények után a parlamentben döntöttek, és e munkára előkészítő bizottságot hoztak létre. Négy képviselő dolgozott rajta, a végleges módosítási javaslat a 19. variáció volt. Az ellenzék nem volt hajlandó részt venni az előkészítő bizottság munkájában. Az sem számított jó előjelnek, hogy a végleges módosítási javaslatot egyik parlamenti bizottság sem fogadta el (még az alkotmányjogi bizottság sem, amelyben a javaslat előkészítői foglalnak helyet). Nagy alkotmánymódosításnak nevezték, amelyet Szlovákia jövendő politikai és integrációs sorsára való tekintettel mind a társadalom egy része, mind pedig a megcélozott integrációs szervezetek régen vártak és megköveteltek.

Meciar alkotmánya
Az első önálló demokratikus alkotmányt, amely a szlovák államnak a jogállami kereteket biztosította 1992. szeptember 1-jén, még akkor fogadta el a szlovák parlament, amikor Szlovákia a szövetségi Csehszlovákia egyik tagköztársasága volt. Ennek az alkotmánynak (amely 2001. július 1-ig érvényes) a hiányosságait 1993-tól, az önálló szlovák nemzetállam megszületésétől kezdve számosan bíráltak. Az 1992-es alkotmányt azóta is Meciar alkotmányának nevezik, mivel a szlovák politikai élet mind ez ideig legmeghatározóbb személyisége, a jogász Vladimír Meciar készíttette el, saját politikai ízlése és elképzelése szerint. Ez olyannyira érvényes, hogy amikor az 1998-ig a kormányrúdnál tevékenykedő Meciart annak megszegésével vádolták, azt felelte, neki nem kell felemlegetni a szlovák alkotmányt, mert azt senki nem ismeri nála jobban, hiszen ő készítette, az ő alkotmánya.

Az 1992-es alkotmány számos alapelve nem felelt meg a Szlovákiával szembeni integrációs elvárásoknak. Ezt felismerve, az 1998-as kormányváltás után a kormánykoalíció politikusai és jogászai arra törekedtek, hogy alapjaiban módosítsák az alkotmányt. A módosítást másfél évig készítették, és a 2001. február 6-tól február 23-ig tartó parlamenti ülésszakon fogadták el.

Az alkotmánymódosítás széles körű és alapos volt, szinte új alkotmány született. A három hétig tartó parlamenti vitában ideológiai szinten két eltérő alapelv harcolt egymással: az egyiket a nacionalista beállítottságú ellenzék, azaz Vladimír Meciar pártja, a Demokratikus Szlovákiáért Mozgalom (HZDS) és a Szlovák Nemzeti Párt (SNS) képviselte a nemzetállami koncepció, a bezárkózási koncepció védelmében, a másikat, a polgáribbat, a nyitottabbat a rendkívül vegyes kormánykoalíció.

Érvek és ellenérvek
Az alkotmánymódosítás egyik lényegbevágó politikai oka éppen az volt, amit az állam irányításának előző hat évéből, a három Meciar-kormány idején megvalósított törvényellenes és alkotmányellenes kormányzati politikai lépésekből negatív tapasztalatként leszűrtek. A másik politikai ok az, hogy Szlovákia integrációs törekvései több területen beleütköztek az 1992-ben elfogadott alkotmányban lefektetett elvekbe. Az ország integrációs esélyeit és feladatait tekintve az alkotmánymódosítás az utolsó pillanatban született meg. El kellett ugyanis fogadni az integrációs követelmények alapelveit és azokat, amelyek az integrációt és ennek feltételeit teremtik meg.

A legfontosabb az önkormányzatiság és a szubszidiaritás elve. A módosítás részletezi a területi önkormányzatok jogait. Az 1992-es alkotmány ezeket alkotmányos jogként nem biztosítja. Lényege a hatáskörükbe, jogkörükbe tartozó közügyek önálló vezetése. A módosítás szerint ebbe az állam csak alkotmányos törvényi normával szólhat bele. Az eddig domináns államigazgatás helyett a közügyeket a területi önkormányzat irányítja majd, s egy döntési központ helyett a területi központok fognak dönteni. Az olyan politikus számára, aki az állam irányítását egy kézben való hatalmi összpontosításként fogja fel, az ilyen módosítás katasztrófát jelent. Ezért az ellenzék a parlamenti vitában Meciar értékelését hangoztatta, amely szerint valamiféle szövetségi ország, kantonális rendszer felé haladnak. Ezt a nézetet a Szlovák Nemzeti Párt képviselői azzal toldották meg, hogy a területi önkormányzatiság a magyarok miatt Szlovákia területi integritásának veszélyeztetését is jelenti, mert az ország déli részén a területi önkormányzatok népszavazás útján az elszakadás jogát is megszerezhetik.

Az integrációs elvárásoknak felel meg az alkotmánymódosítás azon pontja, amely a nemzetközi jog és a nemzetközi szerződések érvényességét és jogerejét magasabb szintre emeli. Eszerint a Szlovák Köztársaság elismeri és betartja azokat a szerződéseket és kötelezettségeket, amelyeket aláírt és elvállalt. Meciar szerint ezzel az állam elveszíti felségjogait és a külfölddel szembeni szuverenitását. A nemzetközi joggal összhangban alakítandó állami jogrend mellett az alkotmánymódosítás tartalmazza azt is, hogy a Szlovák Köztársaság „nemzetközi szerződéssel vagy ennek alapján szuverén jogainak egy részét átruházhatja olyan nemzetközi szervezetekre, amelyeknek tagja”. E kiegészítés integrációs jelentéssel bír, aminek célja az ellenzék szerint a szlovák államiság likvidálása, hiszen ezzel letörölhetik Szlovákiát a térképről.

A NATO-tagság megszerzéséhez szükséges alkotmányos kitétel az, amely szerint a Szlovák Köztársaság a béke, a biztonság és a demokratikus rend megőrzése érdekében a nemzetközi szerződésekkel összhangban betagozódhat a kölcsönös kollektív biztonság szervezetébe. Ez a passzus volt az oka annak, hogy a koalíció tagjának, a Demokratikus Baloldal Pártjának egyik képviselője (a Meciar-korszak egykori védelmi minisztere, J. Tuchyna) visszautasította, hogy az alkotmánymódosítás mellett szavazzon. Inkább bejelentette, hogy nem lesz jelen a szavazásnál.

Az alkotmánymódosítást azért is az utolsó pillanatban fogadták el, mert a túlságosan sokszínű koalíció már majdnem elveszítette minősített többségét, ami az alkotmányos erejű (háromötödös) törvények elfogadásához szükséges. A választások után a koalíció a 150 tagú parlamentben 93 szavazattal rendelkezett. Mivel két év alatt (1998 októbere óta) három mandátumot veszítettek, az alkotmánymódosítást 90 szavazattal éppen hogy el tudták fogadni.

A kormánykoalíció legbizonytalanabb tagja a Demokratikus Baloldal Pártja (SDL), amely kormányra kerülése előtt azt hangoztatta, hogy önálló, alternatív ellenzéki politikát folytat, kormányra kerülése után pedig önálló, alternatív koalíciós politikával állt elő. Erre mi sem jellemzőbb, mint hogy az alkotmánymódosításról való vitában éppen e párt képviselői között akadtak olyanok, akik az ellenzéki nyomásra meginogtak, hogy aztán a végső szavazásnál kénytelen-kelletlen mégiscsak visszaálljanak a sorba.

A koalíció alkotmányos többségének megszűnése amiatt is fenyeget, mert az 1998-as választások előtt megalakult Meciar-ellenes Szlovák Demokratikus Koalíció (SDK) öt pártja önállósította magát a parlamentben. Ennek az öt pártnak a nem túlságosan szoros szövetsége alkotja a kormánykoalíció fő erejét. Rajtuk kívül a koalícióhoz tartozik még további három párt: a Demokratikus Baloldal Pártja (SDL), a Polgári Egyetértés Pártja (SOP) és a Magyar Koalíció Pártja (SMK). Így annak a miniszterelnöknek, aki ezt a kormánykoalíciót irányítja, legalább nyolc párt érdekeit és akaratát kell összehangolnia (és azt már nem is vettük figyelembe, hogy a Magyar Koalíció Pártja is három pártból állt össze).

Az alkotmánymódosítás elfogadásának külső és belső politikai kényszere azt is eredményezte, hogy a Magyar Koalíció Pártjának szavazataiért a kormánykoalíciónak legalább részben teljesítenie kellett három olyan magyar alapkövetelést, amely a kormányprogramban szerepelt.

Politikai vizsga
A szlovák kormánykoalíció összetartása rendkívül nehéz feladat, és folyamatosan a belső politikai instabilitás veszélyével fenyeget. Az eltérő, egymással gyakran összecsapó ellentétes érdekek összefogása és együtt tartása nem annyira a miniszterelnöknek, mint inkább a határozott integrációs nyomásnak és a Meciar visszatérésétől való félelemnek köszönhető. Ez a két ok a döntő akkor is, amikor arra próbálunk választ keresni, hogy miért sikerült, minimális alkotmányos többséggel ugyan, de elfogadni ezt a jelentős alkotmánymódosítást. Amely aktust értelmezhetjük tehát a kormánykoalíció legfontosabb politikai vizsgájaként is.

A három hétig, 100 órán át tartó parlamenti vitában, amelyet kivételesen a szlovák televízió is közvetített, az eddig megszokott politikai harc bontakozott ki: az 1998-as választás után ellenzékbe szorult nemzetiek a szlovák állam területi szuverenitását védték a kormánykoalíció integrációs törekvésével szemben. A harc, képletesen szólva, vérre ment. Mindenki előre tudta, hogy mindenről szó lesz majd, csak az alkotmánymódosítás tárgyszerű vitájáról nem. A parlamentben zajló háromhetes politikai cirkusz, melynek főszereplői az ellenzék sarokba szorult képviselői voltak, messzemenően igazolta ezt az előrelátást. A sarokba szorultság a durva obstrukcióban is megnyilvánult. A maratoni vitában 113-an szólaltak fel, ebből 70 ellenzéki volt. Az azonnali válaszok száma 1411, s ebből mindössze 18 módosító javaslat volt, az ellenzék részéről mindössze három. Mindkét ellenzéki párt kitett magáért az obstrukcióban. Szövegelemző statisztikai gyorsfelméréssel megállapították, hogy néhány alaptémát variáltak és ismételgettek újra és újra. A parlamenti vita, mint az ellenzék obstrukciója, a Demokratikus Szlovákiáért Mozgalom elnökének, Meciarnak arra az utasítására épült, hogy az alkotmánymódosítást „bele kell döngölni a fekete földbe”.

Az ellenzék egyik kedvenc témája az volt, hogy az alkotmánymódosítás elfogadása esetén hogyan veszélyeztetik majd a magyarok a szlovák államiságot, s hogy a magyarok követelései hogyan ártanak a szlovák nemzetállami érdekeknek. A másik pedig az, hogy az alkotmánymódosítás elutasításával magát a szlovák államiságot védik. Ezen az alapon aztán sorra árulónak kiáltották ki a kormánykoalíció jelentősebb politikusait, magát az alkotmánymódosítást pedig hatalmas árulásnak nevezték. Számos ellenzéki képviselő kifogásolta, hogy az ország alaptörvénye módosításának sem előkészítésében, sem vitájában nem vették figyelembe az ő érveiket, így az nem megegyezéssel született. A Szlovák Nemzeti Párt képviselői szerint ez az alkotmány kikényszerített alkotmány lesz, mert hiányzik mögüle a koalíció és az ellenzék konszenzusa, ez pedig később állampolitikai és államjogi instabilitás forrása lehet. Azt is előrevetítették, hogy ha ők kerülnek hatalomra, akkor valószínűleg ők is megváltoztatják az alkotmányt.

Az ország alaptörvényét általában konszenzussal alkotják meg, figyelembe véve a társadalmat képviselő lehető legszélesebb politikai spektrum elvárásait. Szlovákia esetében azonban a konszenzus nem volt lehetséges, mert a két politikai tábor elképzelései a közügyek viteléről egymással homlokegyenest ellentétesek, és kölcsönösen kizárják egymást. Ezt az elmúlt évek szlovák politikai élete is bizonyította. Nem lehet konszenzusra jutni olyanokkal, akik a decentralizációs és önkormányzati elv alkotmányos megerősítését például árulásnak bélyegzik.

Arrogancia vagy törvényesség
Az alkotmánymódosításnak három olyan jellemzője van, ami elvi jelentőségű, és alapvetően megváltoztatja a szlovák államiság eddigi jellemzőit és jellegét. Az egyik az Alkotmánybíróság kompetenciáinak megerősítése, a másik a regionális önkormányzatok kompetenciáinak növelése, a harmadik a nemzetközi jog érvényesítésének új alapelvei. Az Alkotmánybíróság előzetes normakontrolljának a bevezetése Meciar és politikusai számára azt jelenti, hogy nem folytathatják azt a kormányzati gyakorlatot, amit az elmúlt években követtek. A harmadik Meciar-kormány idején ugyanis visszaéltek a joggal, és olyan törvénytervezeteket terjesztettek be és fogadtak el, amelyek ellentétben álltak az alkotmánnyal. Az Alkotmánybíróság azonban csak utólag állapíthatta ezt meg, gyakran csupán több év eltelte után, és ennek következtében visszafordíthatatlan helyzetek alakultak ki. Így például a harmadik Meciar-kormány alkotmányellenesen privatizált száztízmilliárd korona értékű vagyont, de mire az Alkotmánybíróság ezt megállapíthatta, késő volt. Az Alkotmánybíróság döntései tehát csak proklamációk lehettek. Az alkotmánymódosítás olyan jogköröket ad az Alkotmánybíróságnak, amelyekkel megelőzheti az alapvető szabadságjogokat sértő vagy jelentős gazdasági károkat okozható törvények életbelépését. Ezen módosítás védekezés a végrehajtó hatalom arroganciájával szemben.

Az alkotmánymódosítási vitában koalíciós képviselők is beterjesztettek olyan módosítójavaslatokat, amelyek alaposan megbolygatták a kedélyeket, és az elfogadás esélyeit is csökkentették. Az egyik ilyen javaslat a kereszténydemokratáktól (KDH) származott, és azt tartalmazta, hogy foglalják alkotmányba az abortusz tilalmát és az élet védelmét. A Magyar Koalíció Pártja kérte a preambulum elhagyását vagy módosítását (a nemzeti államra vonatkozó kitételeket ők a polgári államra vonatkozókkal szerették volna helyettesíteni), valamint azt, hogy az 1945 után a magyaroktól elkobzott ún. nevesítetlen földeket helyezzék önkormányzati tulajdonba. A Demokrata Párt egyes képviselői a képviselők mentelmi jogának korlátozását követelték, a Demokratikus Baloldal Pártjának képviselői közül pedig többen kifogásolták az integrációhoz kapcsolódó alkotmányos megfogalmazásokat, különösen az államszövetségekhez való csatlakozás lehetőségét.

Pozitívumként lehet azonban elkönyvelni azt, hogy a koalíció pártjai a teljes alkotmánymódosítás elfogadását nem kötötték e módosítási javaslatok elfogadásához, annál kevésbé, mert belátták, hogy ellenkező esetben az egyébként is gyenge lábakon álló alkotmányos többséget kockáztatják. Itt érdemes külön is kiemelni a Magyar Koalíció Pártjának felelősségteljes magatartását: annak ellenére, hogy saját követeléseit csak csekély mértékben tudta elfogadtatni, egy pillanatig sem tette kérdésessé az alkotmánymódosítás megszavazását, tekintettel annak jelentős bel- és külpolitikai tétjére.

Egy módosítójavaslat elvetésében többségében egyetértett az ellenzék és a koalíció. Éspedig a köztársasági elnök azon követelésének elutasításában, hogy alkotmányosan biztosítsák: az általa újratárgyalásra visszaadott törvényeket másodszor csak minősített többséggel lehet elfogadni. Ezt azzal utasították vissza jóformán egyhangúlag, hogy Szlovákiában a politikai rendszer nem elnöki, hanem parlamentáris, tehát az elnök nem kaphat olyan erős jogkört, amivel bármikor megbéníthatja a parlamenti törvényhozás és a kormány munkáját.

Néhány jelentős, a jogállamiság és a demokratikus intézmények működését biztosító módosítást nem várt módon elfogadtak. Ez azért volt meglepő, mert minél tovább húzódott a parlamenti vita, annál bizonytalanabbá váltak a koalíciós képviselők, és egyre bizonytalanabbá vált az is, hogy biztosítani tudják-e a szükséges 90 szavazatot. Ezért az utolsó néhány napban a kormányfő és a parlamenti elnökség összjátékával gyorsították a vita menetét, határozatilag megkurtították a hozzászólások megengedett idejét.

Megerősítették az Alkotmánybíróság jogkörét, működését hatékonyabbá tették. Eddig számos problémát okozott az a lehetőség, hogy az Alkotmánybíróság több szenátusa többféleképpen döntött. Így történt ez olyan amnesztiakérdésekben is, amikor nyilvánvalóan bűncselekményt elkövető politikus vagy közéleti személyiség kapott Vladimír Meciartól amnesztiát, még mielőtt kivizsgálhatták volna ügyét. Ezen amnesztiák alkotmányellenességéről az Alkotmánybíróság két szenátusa kétféleképpen döntött, és ezzel jelentős bűncselekményeket eltussoltak.

A képviselők mentelmi jogának korlátozása az alkotmánymódosításban fontos eredmény, mert Szlovákiában Meciar miniszterelnöksége idején és később is a parlamenti képviselői mentelmi jogot különböző bűncselekmények eltussolására használták fel. Ennek egyik legszembetűnőbb esete az volt, amikor Meciar átadta saját parlamenti mandátumát a veszélybe került volt titkosszolgálati főnöknek, Ivan Lexának.

Az elfogadott és 2001 júliusában életbe lépő alkotmánymódosítás megnyitotta az utat az ország nyugati integrációja szempontjából fontos lépések előtt. Lehetővé tette például, hogy a közeljövőben elfogadhassák a régóta vajúdó területi és közigazgatási reformot és az új adótörvényeket. Ezzel Szlovákia jelentősen megközelítette azt a demokratikus standardot, amelynek a NATO- és európai uniós tagságra törekvő államoknak, ha azt akarják, hogy komolyan vegyék őket, meg kell felelniük.

1955, Jászberény (Magyarország), Teleki László Intézet, Budapest, tudományos főmunkatárs; Csehszlovákia szétválása. Egy föderációs kísérlet kudarca; Budapest, 1997; Szlovákokról és csehekről magyar szemmel. Tanulmányok, Pozsony, 2000.


2001.03.25.

a cikk *.pdf formátumban