Interjú Ráduly Róbert képviselővel, az RMDSZ helyettes frakcióvezetőjével
„A helyi autonómia kérdése nem kerülhető meg...”
Erdélyi politika 
Képviselő úr, önnek fontos szerepe volt a most elfogadott helyi közigazgatási törvény parlamenti egyeztetésében és elfogadtatásában. Véleménye szerint elmondható-e ma, hogy lezárult az a korszak, amelyben folyamatosan vitatott volt a helyi autonómia létjogosultsága, és e tekintetben egy viszonylag stabilabb időszak elé nézünk?
– Igen, úgy gondolom, hogy egy megállapodottabb – stabilabb – korszak következik. A korábbi, 1991-ből származó, 69-es számú helyhatósági törvényt még az alkotmány 1991. december 8-i népszavazáson való megerősítése előtt fogadták el, ezért rendelkezései nem az alkotmányra, hanem csupán annak korábban ismert téziseire épültek. Akkor, ha visszaemlékszünk, volt egy terminológiai vita, amelynek nyomán az akkori többség, a Nemzeti Megmentési Front (FSN) elvetette az autonómia és a szubszidiaritás fogalmát, csak decentralizációról voltak hajlandók beszélni. Végül is ez határozta meg a 69/1991-es törvény szellemét. Viszont az alkotmányozás során, megvizsgálván az európai államok alaptörvényeit, az alkotmányozók rájöttek, hogy a helyi autonómia kérdése nem kerülhető meg, nem lúgozható ki az alaptörvényből. Így, végül is, a helyi autonómia belefoglaltatott az alkotmányba, mégpedig olyan kérdésként, amelyet sarkalatos törvénynek kell szabályoznia. Tehát itt jelentkezett az első ellentmondás a helyi közigazgatásról szóló törvény és az alkotmány között, mivel a helyi közigazgatásról szóló törvény nemcsak az elvet s a kifejezést magát lúgozta ki, hanem egy szemléletet is rögzített. Ez az 1991-ben uralkodó etatista szemlélet jellemezte az akkori kormányzó többséget, amely a helyi hatóságok számára leadott hatásköröket – mondjuk így – meglehetősen szűkmarkúan mérte.

Egy lassú és még ma is bizonytalan szemléletmódosulás mégis bekövetkezett. Mivel magyarázható ez?
– Először is, mint említettem, elfogadták az alkotmányt, aztán Románia elfogadta a strasbourgi Önkormányzati Chartát, az Európa Tanács helyi autonómiáról szóló nemzetközi dokumentumát, amelyet 1997-ben ratifikált parlamentünk, és amely így, az alkotmány szerint, a belső jog részévé vált. Ezzel lassan egy szemléletváltás következett be, melynek alapján a helyi közösségeket megillető autonómia és szubszidiaritás elfogadott fogalmakká váltak.

De hogy pontosan kit illet meg – a helyi hatóságokat-e, avagy a helyi közösségeket – az önkormányzati autonómia, az még mindig nem világos. Ott van például a helyi közösség vagy település statútumának a kérdése...
– Arra nem sok esélyt látok, hogy a helyi közösségek intézményei egyhamar ilyen saját statútum alapján működjenek. A statútumot tartalmazta a 69/1991-es törvény, s a mostaniban is szerepel, de az uralkodó elképzelés szerint ez egy működési kerethatározat, amelyet az önkormányzat fogad el, a közösségi megerősítés lépcsőfokai viszont kimaradnak. Másrészt úgy látom, hogy az önkormányzat és a helyi közösség viszonyában csak a hosszabb gyakorlat döntheti el, mit jelenthet ez majd, hogyan lehet ezt működtetni.

Napirenden van az alkotmány módosításának kérdése. Nem kellene-e ez alkalommal pontosabban is meghatározni a helyi önkormányzatok helyét, a helyi autonómia hatáskörét, hogy ezzel is rögzítsük, stabillá tegyük az eddig elért eredményeket?
– Ezt én vitathatónak tartom, ugyanis a jelenlegi alkotmányos normák módosítása, meglátásom szerint, inkább negatív fejleményt hozna. A jelenleg is uralkodó szemlélet mellett, a mostani helyzetben egy alkotmánymódosító procedúra könnyen jogszűkítő s nem jogbővítő következményekkel járna, zsákutcát jelentene. Ezt a veszélyt nagyon is valóságosnak találom, s inkább arra hívnám fel a figyelmet, hogy a mostani kerettörvény nagyon nagy mozgásteret, komoly lehetőségeket biztosít az önkormányzatoknak. Először is: elvi síkon van egy rendkívül fontos elmozdulás, mivel a kerettörvény kimondja, minden, ami külön törvény rendelkezései által nem tartozik az államra, az a helyi közösségek nevében fellépő önkormányzatokra tartozik. Továbbá azt is kimondja e törvény, hogy egyetlen olyan területen sem rendelkezhet a kormányzat az önkormányzat helyett, ahol külön törvény alapján nem kap erre felhatalmazást, hatásköröket. Iskolapéldája ennek az, ahogy a prefektusok jogkörét az önkormányzati törvény „megnyirbálta”: ezentúl a prefektus már csak passzív figyelője lesz az önkormányzati munkának, csak a törvényességi felügyeletet látja el. Ez azt jelzi, hogy a központi kormányzat inkább partnere lesz az önkormányzatoknak. De a törvényből annyi valósul meg, amennyit az önkormányzatok elérnek, kivívnak maguknak. A központi kormányzat most hajlandó dolgozni hagyni az önkormányzatokat. Ha ezek be tudják bizonyítani, hogy tudnak önállóan dolgozni, s nem fognak naponta a minisztériumokban kilincselni forrásokért és eligazításért, akkor ez a rendszer erősödni fog. Ha azonban továbbra is úgy megy a dolog, ahogy eddig ment, vagyis hogy a helyi vezetés Bukarestben kilincsel, lobbizik, akkor tovább él Bukarestben az – hit vagy tévhit: nem tudom, minek nevezzem –, hogy az önkormányzatok nem elég erősek ahhoz, hogy megbirkózzanak a helyi közösség gondjaival, s akkor nekik, épp a helyi közösségek érdekében, továbbra is be kell avatkozniuk.

A törvény kerettörvény, amelyben ilyen elvi szintű elhatárolások vannak. Emellett milyen más, konkrét törvényekre van szükség ahhoz, hogy a helyi autonómia működőképes legyen?
– Ezeket a törvényeket könnyű megnevezni, léteznek is, s itt elsősorban a köztulajdon törvényére hívnám fel a figyelmet (legea proprietăţii publice si regimul juridic al acestuia – a fordító számára), amely rendezi az állam, a megyei tanácsok és a helyi tanácsok köz- és magántulajdonának a kérdését. Ez hatályos jogszabály, a baj vele csak az, hogy nem alkalmazzák. Végrehajtásában az első lépés az, hogy az eddig egyeduralkodó állami tulajdont elosztják az új köztulajdonosi körben, azaz az állam, a megyék és a helyi önkormányzatok között. S itt jelentkeznek a problémák: átfedések vannak a tulajdonosi igények között, nincs meg az első kiinduló leltár, amely az elosztás során alapul szolgálna. Másrészt probléma az is, hogy a kommunista állami tulajdonban nem volt klasszikus értelemben köz- és magánvagyon, s ezért most az illetékes közhatóságokon belül vita van arról, hogy az illető köztulajdonosi körben mi köztulajdon, vagyis melyek a közcélú s ezért el nem idegeníthető vagyontárgyak, és mi tartozik az illető közösség, önkormányzat magántulajdonába. De a törvény érvényben van, s annak vagyunk tanúi, amit már az előbb is említettem: az önkormányzatok másoktól várják a megoldást, mások pedig nem nagyon akarják meghozni, mondván, oldják meg az önkormányzatok maguk a kérdést. Mondok is egy példát erre: nagyon sok helyen vita van a megyei és helyi önkormányzat között, kié legyen a megyei kórház, a megyeszékhely municípiumé-e, avagy a megyéé, s a központi kormányzat nem szól bele ebbe a vitába. A törvényhozó szerint világosak a kritériumok, hogy – egyrészt – mi közvagyon, és mi magánvagyon, másrészt pedig, hogy milyen kritériumok szerint kerül egy vagyontárgy, ingatlan a helyi önkormányzat, illetve a megye tulajdonába, vagy – esetleg – marad állami tulajdonban. Viszont a gyakorlatban baj van, itt mindenki a másikra mutat, igazi körbemutogatásnak vagyunk a tanúi...

Akkor mégis a törvénnyel van baj, ha ilyen körbemutogatás lehetséges...
– Én inkább azt mondanám, hogy Romániában nincs hagyománya az ilyen törvények betartásának. És ez objektív ok, hiszen a törvényhozó annak idején határidőt is megszabott a teljesítésre vonatkozóan, amit azonban senki sem sietett betartani...

Hogyan alakulnak a helyi autonómia pénzügyi feltételei?
– Úgy gondolom, hogy 1998 végén, amikor elfogadtuk a 189/1998-as számú, a helyi közpénzekről szóló törvényt, akkor nagyon fontos lépést tettünk előre, s e törvény ma is megfelelő. Addig az önkormányzatok keze eléggé meg volt kötve, több jogszabály is létezett, amelyek együttesen egy bürokratikus rendszert alkottak, megszabván, hogy mi mire költhető. A 189-es törvény egy rendszer több kosarából egyetlen kosárt alakított ki, a helyi költségvetés egyetlen kosárrá vált: a helyi képviselő-testületek váltak hivatottá a helyi adók nagyságát meghatározni, és ez a kiadási oldalon is nagyobb szabadsággal társult. Sőt 1998-ban egy másik áttörésre is sor került: először került egy fontos központi forrást jelentő adónem a helyi erőforrások körébe. A bérek utáni adóról, a mostani jövedelemadóról van szó, amelynek egy bizonyos hányada a helyi költségvetésbe, egy másik része pedig a megyeibe folyik be. Persze, itt további módosítások is szükségesek lesznek, mert 1998–99-ben bekövetkezett ugyan egy szemléletváltás, de ez korántsem oldott meg mindent. Az 1998-as változással ugyanis létrejöttek azok az önkormányzatok, amelyek jelentős forrásháttérrel rendelkeznek – az önkormányzatok 7-8 százalékát, főleg a municípiumokat sorolhatjuk ide –, de ugyanakkor 70 százalékra tehető azon önkormányzatok száma, amelyek krónikus alulfinanszírozásnak vannak kitéve. És erre a helyzetre nincs normatív megoldás. Ha viszont nem oldjuk meg, akkor az autonómia deklaratív jellegű marad, s nő az önkormányzatiság lejáratásának a veszélye, amely a lappangó központosítási szándéknak kedvez.

E viszonylag jól működő törvény ellenére is gyakran hallani a panaszt, főleg itt, Erdélyben, hogy a központi hatalom méltánytalanul sokat elvon a helyi önkormányzatoktól, sőt hogy ez főleg az erdélyi térséget érinti hátrányosan…
– Nemcsak arról van szó, hogy Romániában a költségvetési szemlélet rendkívül központosított, hogy ez Bukarest szemlélete, a finanszírozás teljes rendszere központosított, beleértve a társadalombiztosítás, a közrend stb. kérdéseit is. Tehát egy alapvető államháztartási problémával van dolgunk, amely megoldatlan, és nem léteznek a normatív finanszírozás kidolgozott alapjai sem. Erdély mint régió hátrányos költségvetési helyzete valós, de el kell mondani, hogy e költségvetési politika nemcsak Erdélyt, hanem más fejlett vidékeket is érint, így például a szintén fejlettebb Dobrudzsát, azaz Konstancát és környékét, a tengerpartot. Számukra is úgy tűnhet, a visszaosztás esetleges, a központi kormányzat kénye-kedve szerint történik. Erről azonban nem rendelkezem adatokkal, nem végeztem tanulmányt Erdély és a többi térség összehasonlításáról, de Erdélyen belül – az 1999-es adatok alapján – igen. És Erdélyen belül, a Pénzügyminisztérium adatai alapján – ezek a helyi és megyei költségvetések előrevetített adatai voltak – az derült ki, hogy Temes, Szeben és Szatmár megyék voltak a legkedvezményezettebbek. A városok között – ugyanebben a vizsgálatban – Szatmárnémeti volt az első, mögötte Temesvár és Csíkszereda tartozott a vezető csoportba. Az összehasonlítások alapja az egy főre eső költségvetési összeg volt, az az összeg, amelyet a költségvetés a település egy lakójára fordított. Azóta még nőtt is az aránytalanság a megyeszékhelyek javára, ugyanis a cégek székhelyei általában a megyeszékhelyeken létesültek, függetlenül telephelyeiktől, termelőhelyeiktől, s így az adóbefizetések jelentős része nem azon település javára történik, ahol a termelő tevékenység folyik, s ahol a jövedelem felhasználására sor kerül.

A most elfogadott törvény egyik legfontosabb előírása az, amely lehetővé teszi a kisebbségi nyelvek használatát a közigazgatásban. Hogyan alakult ki az ezzel kapcsolatos 20%-os küszöb?
– Ehhez vissza kell mennünk 1997 elejére: az RMDSZ akkor tárgyalt erről koalíciós partnereivel. Mi 10%-ot javasoltunk, ők 50%-ot akartak, és sokáig úgy nézett ki, hogy 30%-ban egyezik ki a két elképzelés, de aztán, el kell mondani, hogy Victor Ciorbeában találtunk egy olyan partnert, aki a kormányülésen maga döntötte el, sőt írta be a tervezetbe a 20%-ot. Ugyanis e kérdés a kormányülésig nyitott maradt, az ülésre bevitt tervezetben a százalék helye kitöltetlen volt, s a 20%-kot, a számjegyet maga Ciorbea írta be a szövegbe. Így született a 22-es kormányrendelet, amelyet akkor, Madrid előtt a kormány elfogadott. A 20%-os küszöbre Európában is vannak példák. Ilyen 20%-os küszöb van Ausztriában, amit azonban a gyakorlatban nem nagyon alkalmaztak, s nem is olyan régen Szlovákiában is egy hasonló, 20%-os határt bevezető törvényt fogadtak el. Úgy tűnik tehát, hogy ha ezekhez az országokhoz hozzávesszük Romániát is, akkor Közép-Kelet-Európában egyfajta konszenzus alakul ki a 20% körül. Egyébként nálunk az országban 1056 olyan település van, amely a 20%-os küszöb hatálya alá esik, ebben rajtunk, magyarokon kívül a bihari szlovákok, a máramarosi és suceavai ukránok, a deltában élő lipovánok az érintett kisebbségi csoportok. Lehet, hogy alkalmazni fogják Szászföldön is, bár ott gyakorlatilag – a kitelepedések nyomán – már nincsenek számottevő német ajkú lakossággal rendelkező települések. Azonban az intézkedés bevezethető 20 alatt is, nincs tiltó rendelkezés, a törvényben csupán az áll, hogy 20% fölött ez kötelező. Így a Bánságban, Krassó-Szörény megyében élő csehek, szerbek, horvátok is élhetnek vele. A küszöbhöz a hivatkozási alapot az 1992-es népszámlálás adatai képezik. A magyarság esetében a magyar lakosság több mint kétharmada, 70%-a élhet e jogokkal, melyeket természetesnek kell tekintenünk.

Készítette: BAKK Miklós

2001.03.25.

a cikk *.pdf formátumban