Smaranda ENACHE
Regionalizmus és integráció
 
Az Európa Tanács Helsinkiben meghozott döntésével valóssá vált, hogy Románia számára adott a lehetőség részt venni az európai integráció intézményes folyamataiban, amelyek belátható időn belül egy 28-30 tagú Unióhoz vezetnek; ennek keretében pedig - remélhetőleg egy rugalmas, befogadó és hatékony képlet szerint - a sajátos entitások, az államok, nemzetek, nemzetiségek s mellettük a nyelvi és vallási identitások sokasága él majd egy fedél alatt. Az új, megvalósulni látszó realitás - Románia európai uniós tagsága - elöször veti fel az állam alapvető reformjának kérdését. Az államnak olyan tényezővé kell válnia, amely sikeresen tesz majd eleget az integrációs kihívásoknak, az Unión belüli versenyhelyzetnek. A folyamat lassú üteme esetünkben nyilvánvalóvá teszi, hogy - függetlenül az eddigi kormányzati politikai elit milyenségétől, a neki tulajdonított jó szándéktól - nem fogalmazódott meg egy olyan koherens terv, amely összhangban lenne az Unió államfölötti és államalatti struktúráival. A még távolról sem meghaladott egy helyben topogás az integráció kudarcának veszélyét hordozza magában, amint az épp e napokban vált érzékelhetővé. Románia rendszerjellegű tehetetlenségének egyik fő magyarázata éppen az Unió működési filozófiájához való alkalmazkodás hiányában rejlik. Az acquis communautaire formális - ráadásul gyakran tökéletlen - átvétele távolról sem kielégítő mindaddig, amíg - a szupranacionális modell elfogadásával egyidejűleg - magának az államszerkezetnek a reformja is éppoly sürgető szükségszerűség. A stagnálás, sőt visszafejlődés romániai integrációs tapasztalatai azt bizonyítják, hogy egy túlközpontosított állam rugalmas viselkedésre való képessége alacsony, és hosszú távú inerciális szakaszokra tesz hajlamossá.

Leegyszerűsítő beidegződéssel megszoktuk, hogy az Európai Uniót összetevőitől független entitásként kezeljük. Hajlamosak vagyunk kizárólag az Unió globális reformját emlegetni, és csak elvétve hozzuk szóba az Uniót alkotó államok belső reformjának problémáját. Az Unió államainak belső fejlődése a csatlakozás pillanatától napjainkig alapvető paradigmaváltást mutat: a többi nemzetállammal kapcsolatban álló nemzetállamot a nagymértékben decentralizált állam váltja fel, amely föderatív vagy konföderatív típusú kapcsolatrendszerben áll a többi, ugyancsak decentralizált állammal. „E paradigmaváltás következményei óriásiak. Ha korábban minden állam autarchiára, egyneműségre és - kevés kivétellel - a hatalom egyetlen centrumba való összpontosítására törekedett, az új paradigma szerint az államoknak kölcsönös függésük és heterogén jellegük mellett el kellett ismerniük, hogy a központok, ha egyáltalán léteznek, már nem egyediek, hanem részei egy sokközpontú, egyre decentralizáltabb hálózatnak, és ez nélkülözhetetlen a túléléshez az új realitások között.” (Daniel J. Elazar: Az etatizmustól a föderalizmusig - egy paradigmaváltás, in: Altera, 1997/6., Pro Europa Kiadó).

Következésképpen az Unióhoz csatlakozó államok a túlélés érdekében nem korlátozódtak - amint azt nálunk a nemzetállam hívei hiszik - a közösségi joganyaghoz való alkalmazkodásra. Az európai integráció nagy tétje és sikere a közös piac kiépítésével párhuzamosan a nyugat-európai állami entitások alapvető átalakítása volt, melynek során a nemzetállam az integrációs nyomás hatására lényeges metamorfózison ment át. A szuverenitás-attribútumok szupranacionális szintek felé történő átruházásával párhuzamosan végbement a szubnacionális szintekre - azaz történelmi fejlődésük folyamán a nemzetállamok által bekebelezett történelmi régiókra, tartományokra, autonóm területi egységekre - való átruházás folyamata is.

1951-ben az Európai Szén- és Acélközösség megalakulásakor a hat alapító tag közül csupán Németország volt föderatív szerkezetű állam, később azonban az Unió valamennyi tagállama átment - fokozatosan - egy jelentős szerkezeti átalakuláson. Így a hetvenes években Olaszország bevezette azt a regionális rendszert, amelyet a háború után a Szövetségesek iktattak alkotmányába. Az 1978-as spanyol alkotmány a gazdaságilag fejlettebb periferikus tartományok autonomista törekvései nyomán tizenhét communidades autonomas-t ismer el, amelyek politikai autonómiával és törvényhozási jogosítványokkal rendelkeznek jó néhány területen. Ezenközben az 1976-os portugál alkotmány előirányozza a közigazgatási tartományok létrehozását. Belgium az 1970 és 1988 között végrehajtott radikális regionális reformmal erősen központosított államból föderatív állammá alakult át. A francia regionális reform, mely 1972 óta több szakaszon is átment, annak ellenére, hogy egy erősen központosított hagyományú államban megy végbe, folyamatosan halad előre, legújabb fejleménye éppen a korzikai kérdést helyezte az előtérbe. Ausztria 1995-ös csatlakozása révén az Uniónak egy újabb, kimondottan föderatív tagállama van. És a példák sora nem áll meg itt, hanem épp ellenkezőleg, az uniós államok integrációjának elmélyülése arányában a fokozatos decentralizálás strukturális modellként nyer teret. A legutóbbi példa, Nagy-Britannia devolúciója talán a leglátványosabb. De még az olyan egységes államok, mint Dánia vagy Finnország, keretei között is léteznek autonóm régiók: az elsőnél Grönland és a Feröer-szigetek önkormányzata, az utóbbinál pedig az Aland-szigeteké, melyek nagyon széles körű törvényalkotó és közigazgatási jogköröket kaptak. Írország és Görögország regionalizálása, mely a strukturális alapok igénybevétele nyomán bontakozott ki, az integráció kontextusában újabb érveket szolgáltat a nemzetállam szerkezeti reformja mellett. A régiók ilyeténképpen az integráció motorjaivá válnak. Mi több, az Európai Unió egészét érintő demokráciadeficiten javít a szuverenitás szubnacionális szintekre való leadása és az, hogy a döntéshozatal közelebb került a polgárokhoz.

A romániai decentralizációs folyamat rövid áttekintéséből nem tűnnek ki e paradigmaváltás elemei. A fejlesztési régiókról, a helyi közigazgatásról és helyi költségvetésről szóló törvények elfogadása még távolról sem jelenti azt a valós decentralizálást, amelyen az Európai Unió államainak többsége átment. A romániai decentralizálási folyamat, melyet a jelenlegi politikai és értelmiségi elit nagymértékben kielégítőnek tart, egy nagy hibában mindenképpen szenved: az autonómia ezen felfogása valójában nem más, mint ugyanannak a túlközpontosított modellnek a fenntartása, amely az egységes nemzetállam homogenizáló reflexének logikáján alapszik, akár a diktatúra államának filozófiája, az egységes modellé, amelyben ha nem nyomják is el kifejezetten, de a legjobb esetben is mellőzik a sokszínűséget, a regionális sajátosságokat, éppúgy, mint a regionális integráló energiákat. A jelenlegi romániai decentralizációs modell értelmében a központi közigazgatási pattern-t a helyi adófizető polgár pénzén beépítik a helyi önkormányzatokba, miközben a polgárt magát kizárják annak a közösségi modellnek - döntések útján történő - kialakításából, amelyben él, s amelynek a működéséért adózik. Egy ilyen modell lebénítja az integráláshoz nélkülözhetetlen regionális energiákat, és egy merev államszerkezet fenntartása mellett jelentősen csökkenti Románia integrációs esélyeit.

A valódi decentralizációs filozófia egészen más természetű. A decentralizálásnak olyan autonómia kialakítására kell képesnek lennie, amelyben a közös, egységesítő elemeken túl érvényre jutnak a helyi közigazgatási hagyományok, a helyi érdekek, eljárások, a szokásjog és a helyi törvények. Ha a szubszidiaritás nem egyéb, mint a központi pattern helyi szintű hasonmása, akkor ennek nincs sok köze a demokráciához, és végeredményben csak ideológiai szempontból különbözik a sztálinista típusú autonómiáktól, melyek azzal a céllal jöttek létre, hogy helyi szinten reprodukálják a központi modellt, s olyan történelmi kalandot jelentettek, amelynek költségeit a kommunista rendszer bukásakor ismertük meg.

Köztudott, hogy Románia különböző közigazgatási rendszerű történelmi tartományokat egyesítő államként jött létre, és nem találta meg a szükséges egyensúlyt az egységesítő és a differenciáló elemek között. A nemzetállam erőfeszítései egyfolytában a történelmi régiók uniformizálására irányultak, olyan közösségépítő és közigazgatási modellt erőszakoltak azokra, amely alapvetően különbözött a bánságitól vagy az erdélyitől, és bizonyos mértékben a moldvaitól és dobrudzsaitól is. Ha e modell hatékonynak bizonyult volna, és nem kiszámíthatatlanságával, intézményi instabilitásával, korrupciós hajlamaival tűnt volna ki, akkor bizonyára elnyerte volna a történelmi tartományok bizalmát. De ez nem következett be még az 1938-tól 1990-ig tartó diktatúrák sorának lezárulásával sem, amely diktatúrák lényegében érintetlenül hagyták az alapvető regionális különbségeket.

A régiók homogenizálására való törekvés eklektikus eredménye következésképpen nem egy működőképes modell, hanem egy bonyolult és működésképtelen regionális állapot, melyben az intézmények és a helyi történelmi fejlődésből eredő közösségi-közigazgatási mentalitások, valamint a központi kényszerből származó instabil, inkoherens, kiszámíthatatlan modell közötti feszültségek bújnak meg.

E civilizációs töréshez (ne feledjük, az Európai Unió tiszteletben tartja és bátorítja a kulturális sokszínűséget, de alapjaiban egy olyan civilizációs konszenzus köré épül, amely nem ismer kivételt) egy újabb jelenség járul, melyet a nemzeti terv instabilitásának nevezhetnénk. Az utóbbi időben egyre nyilvánvalóbb, hogy a csúcson végbemenő politikai váltógazdálkodás Románia törekvéseinek konszenzusosan kialakított iránya tekintetében törést idéz elő, s ez érinti az euroatlanti integráció tervét is. Aggasztó példaként említhetnők a jelenlegi kormányzat malaise és fatigue-nak nevezhető megnyilvánulásait, mihelyt az Unió szerződéskövető logikájának kellene alávetnie magát, amellyel egy időben egyes - most még csak félszájjal kimondott - alternatívák is megfogalmazódnak (melyeket összefoglalóan Románia Moldova Köztársasággal való egyesülésének nevezhetnénk). E pesszimista forgatókönyv összefüggésében a regionális építkezés új központokkal és alközpontokkal egészíthetné ki azon döntéshozói kört, amelyben Románia stratégiai opcióit kimunkálják, s amely sikeresen ellensúlyozhatná az euroatlanti folyamat félresiklásának veszélyét, ha az a központ részéről fenyegetne. Az európai közösségi modellhez történelmileg, gazdaságilag és civilizációs szempontból is erőteljesen kapcsolódó nyugati provinciák Románia „megmentőivé” válhatnának, Európa felé húzva az országot.

Következtetésképpen megjegyezhetnénk, hogy a tényleges regionalizálás szükséges, mert a legfontosabb integrációs erők egyikévé válhat, és ezáltal stabilizálná az intézményépítés folyamatát, újrafogalmazná a térség tartós fejlődésének tervét. A regionalizálás az integráció garanciájaként nem mond ellent sem a nemzeti törekvéseknek (a polgárok több mint 65%-a folyamatosan az EU-s integrációra szavaz, közel 80%-a pedig a NATO-ba való belépésre, még e nemzetközi intézmények ellen folytatott rendszeres kampány ellenére is), sem hazánk nemzetközi elkötelezettségeinek. Ellenkezőleg, a megfelelő döntéshozói és közigazgatási jogosítványokkal felruházott régiók az integráció őreivé válhatnának. Kevésbé lényeges, hogy a regionalizációs folyamat zászlóvivője országos vagy regionális politikai entitás, ám világos, hogy egy ilyen szereplő megjelenésének késlekedése/késleltetése veszélyezteti Románia euroatlanti integrációjának egyértelmű opcióját, azt a folyamatot, amely polgártársaink széles körű konszenzusán alapszik, de csak olyan, alacsony kockázatú intézményi kontextusban válhat visszafordíthatatlanná, amely erőegyensúlyon nyugszik.

1950, Marosvásárhely; a Pro Europa Liga társelnöke; Románia finnországi és észtországi nagykövete; România şi minorităţile, dokumentumgyűjtemény, 1997, Marosvásárhely


Forditotta: SZOKOLY Elek
2001.05.14.

a cikk *.pdf formátumban