Renate WEBER
A kisebbségek védelme az európai normák szempontjából
Elemzések 
A nemzeti kisebbségek számára az anyaállamok által biztosított kedvezményes bánásmódról készült jelentésében a Velencei Bizottság megállapította: „A legutóbbi időkig az anyaországok azon törekvése, hogy kisebbségeiknek sajátos jogokat biztosítsanak törvények vagy adminisztratív döntések útján, nem kapott különleges figyelmet, s csak kismértékben vagy egyáltalán nem keltette fel a nemzetközi közösség érdeklődését. E törvényeknek eddig semmilyen felügyeletét vagy koordonálását nem kérték.” Az alábbiakban a magyar kedvezménytörvény és az európai kisebbségvédelmi normák közötti viszonyt vizsgálom néhány vitatott kérdés kapcsán.

1. A diszkrimináció kérdése
Mind a kormány, mind az ellenzék azt állítja, hogy a törvény diszkriminálja a nem magyar nemzeti kisebbséghez tartozó román állampolgárokat, mivel az előbbiek kedvezményes bánásmódban részesülnek Magyarország részéről. De lehetséges egyáltalán, hogy e helyzet valóban diszkriminatívnak minősüljön? Határozottan nem. Jelenleg két meghatározása van a diszkriminációnak. Az elsőt a Faji megkülönböztetés minden formájának tilalmáról szóló nemzetközi egyezmény első cikkelyében találjuk: „Faji megkülönböztetés minden olyan különbségtétel, kizárás, megszorítás vagy előnyben részesítés, amelynek alapja a faj, a szín, a leszármazás, a nemzetiségi vagy etnikai származás, és amelynek célja vagy eredménye az emberi jogok és alapvető szabadságjogok elismerésének vagy egyenrangú élvezetének megsemmisítése vagy akadályozása a politikai, gazdasági, társadalmi, kulturális életben vagy a közélet bármely más területén” (kiemelés tőlem – a szerző). Vagyis: egy bánásmód akkor diszkriminatív, ha megfosztja a személyt az őt megillető emberi jogok gyakorlásától. Ez azt jelenti, hogy az a bánásmód, amely egy embercsoportnak többletjogokat biztosít nemzetiségi származás vagy más alapján, nem tekinthető más személyeket diszkrimináló eljárásnak, mivel ez utóbbiak továbbra is minden akadályoztatástól vagy korlátozástól mentesen élvezhetik emberi jogaikat.

Az Európai Unió 2001. június 20-án elfogadta Az érintett személyek faji vagy etnikai eredetétől független, egyenlő bánásmód elvének alkalmazására vonatkozó irányelvet. A diszkriminációellenes irányelv 2. cikkelye leszögezi, hogy „közvetlen diszkriminációra akkor kerül sor, ha egy személyt faji vagy etnikai alapon kevésbé kedvező bánásmódban részesítenek, mint egy másikat, ha összehasonlíthatóan hasonló helyzetben vannak” (kiemelés tőlem – a szerző). Hasonló módon határozzák meg a közvetett diszkriminációt is. A kevésbé kedvező bánásmód itt is szükséges ahhoz, hogy egy törvényről vagy magatartásról megállapítható legyen diszkriminatív volta. Nyilvánvaló, hogy a kedvezménytörvény alkalmazása során az egyetlen diszkriminatív bánásmód épp a törvény kedvezményezettjeit érheti, a magyar kisebbséghez tartozó személyeket, és semmiképp sem a többségi lakosságot vagy más kisebbségeket. A román hatóságok egyetlen állásfoglalása sem tükrözött olyasmit, hogy aggódnának egy ilyen megkülönböztetés lehetősége miatt – mintha e személyek magyar eredete felmentené a kormányt az egyes román állampolgárok oltalmának kötelezettsége alól.

2. Ugyanazok a kisebbségek, különböző védelem
Különbséget kell tennünk a nemzeti kisebbségek védelmének kötelezettsége és a kisebbségeknek az anyaország által kedvezményeket nyújtó bánásmód között. Az előbbi esetében azon államok kötelezettségéről van szó, amelyeknek területén kisebbségek élnek, és amelyeknek e kisebbségek állampolgáraik. E kötelezettség a nemzetközi jog és a nemzetközi kapcsolatok tárgya, ezért megjelenik a nemzetközi és európai jog és politika sokrétű eszköztárában, amelyen belül jelenleg az Európa Tanács által elfogadott, a Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló Keretegyezmény a legátfogóbb dokumentum. Ami az anyaországok által a határon túli kisebbségeknek biztosított kedvezményező bánásmódot illeti, az nem szerepel egyetlen politikai vagy jogi dokumentumban sem; ez csupán az anyaországok politikai akaratának kérdése. Egy ilyen védelmi intézkedés – önmagában véve – hasznos, s a Velencei Bizottság jelentése határozottan meg is fogalmazza ezt az álláspontot: „A nemzeti kisebbségek megfelelő és hatékony védelme, mint az emberi jogok és alapvető szabadságjogok védelmének egyik aspektusa, továbbá az európai stabilitás, demokrácia, biztonság és béke előmozdításában betöltött kiemelkedő fontossága számos esetben megerősítésre és hangsúlyozásra került. A vonatkozó nemzetközi egyezmények maradéktalan teljesítése – elsősorban a Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló Keretegyezmény, a Regionális és Kisebbségi Nyelvek Chartája, továbbá bár kevésbé specifikusan, az Emberi Jogok Európai Konvenciója – az Európa Tanács valamennyi tagállama számára prioritássá vált. Ennek ellenére a kisebbségvédelem előtérbe kerülő új és eredeti formái, különösen az anyaállamok által alkalmazottak, kedvező trendet képviselnek, ha hozzá tudnak járulni a kisebbségvédelem céljainak eléréséhez.”

Ez azt jelenti, hogy az anyaországok által a határon túli kisebbségeknek nyújtott kedvezményes bánásmód kérdésében nem beszélhetünk európai vagy nemzetközi normákról, az egyedüli normák, amelyekre hivatkozhatunk az emberi és kisebbségi jogok védelme, a nemzetközi jog általános elvei s főleg azok, amelyek az államok közti baráti kapcsolatokra vonatkoznak.

3. Néhány vitatottnak tekintett kérdés
a. A nemzetiségi származásra vonatkozó nyilatkozat
Néhány kérdést tisztáznunk kell annak érdekében, hogy megértsük, mi megengedett, és mi tiltott. Először is: ki kell mondani, hogy elfogadhatatlan egy személytől azt kérni, hogy vállalja nemzetiségi hovatartozását és kinyilatkoztassa azt, ha e nyilatkozat alapján diszkriminálják. De a nemzetiségi hovatartozás vállalása és szabad kinyilatkoztatása nem elfogadhatatlan dolog. Ellenkezőleg, amennyiben léteznek olyan nemzetközi dokumentumok, amelyek a kisebbségekhez tartozó egyének mint jogalanyok számára jogokat fogalmaznak meg, illetve amelyek különleges intézkedéseket írnak elő a nemzeti identitás megőrzése és támogatása érdekében, nyilvánvaló, hogy ezek gyakorlati alkalmazására nem kerülhet sor anélkül, hogy ne tudjuk, kikre vonatkoznak, s ez feltételezi az identitás vállalását és kinyilatkoztatását.

Másodszor: le kell szögeznünk, hogy egy személy nem kötelezhető nemzetiségi hovatartozása vállalására és kinyilatkoztatására, valamint az identitásából eredő jogai gyakorlására még abban az esetekben sem, amikor sajátos intézkedések (pozitív diszkrimináció, affirmative action) gyakorlatba ültetéséről van szó. Ez mindig szigorúan személyes döntés eredménye, s a normák nagyon is világosak, elegendő, ha itt a Keretegyezmény 3 (1). cikkelyét idézzük: „A nemzeti kisebbségekhez tartozó személyeknek joguk van dönteni abban, hogy ekként kezeljék-e őket, vagy sem, és semmilyen hátrányuk nem származhat e döntésből vagy abból, hogy gyakorolják a döntésükből fakadó jogaikat.”

A harmadik vonatkozása e kérdésnek az, hogy csupán maguk a személyek nyilatkozhatnak nemzetiségi hovatartozásukról, és egyetlen szervezetnek vagy állami hatóságnak sincs joga eldönteni ezt. A Velencei Bizottság külön is figyelmeztetett azokra a kockázatokra, amelyek e kérdéssel kapcsolatosak: „habár a szomszédos országokban élő magyarokról szóló törvény 1. cikkelyének 1. paragrafusa úgy értelmezhető, hogy az igazolványért folyamodó nyilatkozata elégséges, úgy tűnik, hogy a szomszédos országokban a magyar nemzeti közösséget képviselő szervezeteknek meg kell vizsgálniuk a kérvényező magyar származását az előírt ajánlás kiállítása – vagy megtagadása – előtt. Ugyanakkor a törvény nem részletezi azt, hogy a kérdéses szervezetek milyen kritériumokat alkalmaznak ennek során.” Ez is probléma, mert megtörténhet, hogy egyes személyeknek megtagadják az ajánlás kibocsátását, és a törvény nem tartalmaz semmilyen jogorvoslati lehetőséget erre az elutasításra. Ami azt jelenti, hogy az alkalmazás folyamatában egy alapvető jog, a jogorvoslathoz való jog sérül, amelyet mind az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata, mind az Európai Emberjogi Egyezmény 13. cikkelye megfogalmaz. Felhívom azonban a figyelmet arra, hogy ebben a helyzetben a magyar kisebbséghez tartozó személyek (a magukat magyaroknak vallók) esetleges diszkriminációjáról, a jogorvoslat jogától való megfosztásáról van szó, s nem a román többség vagy egy másik kisebbség hátrányos megkülönböztetéséről. A magyar kedvezménytörvénytől eltérően más jogi szabályozások – például a szlovák vagy a bolgár törvény – sokkal konkrétabb előírásokat tartalmaznak arra vonatkozóan, hogy ki milyen származásúnak vallhatja önmagát, s a vonatkozó törvények mind jogi, mind bíróságon kívüli eljárást megfogalmaznak a bizonyításra vonatkozóan.

b. A családok mint a törvény kedvezményezettei
A román hatóságok azt állítják, hogy a státustörvény hatályának kiterjesztése a házastársra – ha az nem magyar –, valamint a kiskorú gyerekekre ellentmond a nemzeti kisebbségek védelméről szóló normáknak. Egy, a Népszabadságnak 2001. szeptember 19-én adott interjújában Adrian Năstase kormányfő kifejtette, hogy mit kifogásolnak a kedvezménytörvényben a román hatóságok. Köztük azt is, hogy „léteznek a más nemzetiségű házastársra és kiskorú gyerekre vonatkozó cikkelyek, holott ezeknek semmi közük nincs a kisebbségvédelemhez”. Ez a megközelítés teljes mértékben abszurd. Ha megnézzük a kisebbségvédelemmel kapcsolatos dokumentumokat, főleg a Keretegyezményt, azt látjuk, hogy a védelem tekintettel van a családra, még akkor is, ha ez nem nyilvánvaló. Máskülönben ebből az következne, hogy a házastársat nemzetiségi hovatartozása alapján diszkriminálnánk, ami elfogadhatatlan. Képzeljük el – például –, hogy hogyan alkalmaznák a gyakorlatban az anyanyelv használatának a jogát a magánéletben (Keretegyezmény, 10. cikkely): gyakorlása megengedett lenne azokban a családokban, amelyekben a házastársak azonos nemzetiségűek, de tiltott lenne a vegyes családokban. Ami a gyerekeket illeti, mondanunk sem kell, hogy az oktatáshoz való jog inkább rájuk vonatkozik, mint a szülőkre, a Gyermekek Jogairól Szóló Keretegyezmény pedig nemcsak a két szülő felelősségét állapítja meg gyerekeik nevelésében (18. cikkely), hanem a gyermek jogát is, hogy az oktatás révén kifejlessze kulturális identitását (29. cikkely, c. pont).

c. Magyar igazolvány?
Többen elmondták, nevetséges az az igazolvány, amely a nemzetiségi hovatartozást igazolja. Még ha így lenne is, mindenképpen legitimnek számítana, amennyiben nem diszkriminálná birtokosát. Valószínűleg más megnevezést is lehetett volna találni rá, a Velencei Bizottság például „kedvezményekre jogosító okiratról” beszél. Ugyanakkor legyünk realisták, és fogadjuk el, hogy az okirat alapja, megnevezésétől függetlenül, birtokosának nemzetiségi hovatartozása.

Ami a dokumentum jellegét illeti, a Velencei Bizottság elemzése kimutatta, hogy a magyar törvény a többihez hasonló: „a »Magyar Igazolvány« tartalmazza a tulajdonos fényképét és valamennyi személyi adatát”.

„A görög szabályozás értelmében ennek ez okiratnak a megnevezése (a tulajdonos fényképét és ujjlenyomatát tartalmazó) személyi igazolvány, amely érvényességi ideje három év (meghosszabbítható); ez az igazolvány tartózkodási és munkavállalási engedély is egyben.”

„A szlovák »Külhoni Igazolvány«, amelyet meghatározatlan időre adnak ki, tartalmazza a tulajdonos személyi adatait, állandó lakhelyének címét (a kiskorú gyermekek adatait szintén fel lehet tüntetni az érintett személy kérésére, ha az összeegyeztethető a hatályos nemzetközi egyezményekkel). Ez az igazolvány önmagában nem tekinthető személyi igazolványnak, ugyanis csak a lakóhely szerinti állam által kiállított egyéb, a személyazonosság igazolására alkalmas igazolvánnyal együtt érvényes. Az igazolvány tulajdonosa azonban bebocsátást nyer Szlovákiába írásos meghívás, vízum vagy tartózkodási engedély nélkül is.”

Ugyanakkor a jelentés leszögezi: „Abban a mértékben, amennyire a kérdéses igazolványok megkönnyítik a szóban forgó kedvezmények igénybevételét, a Bizottság elismeri, hogy az igazolványok hasznosak lehetnek. Ugyanakkor észrevételezi azt is, hogy több országban ezek az igazolványok rendelkeznek a személyi igazolványok jellemzőivel: tartalmazzák a tulajdonos fényképét, valamennyi személyi adatát, és utalnak annak a származására. Nagyon valószínű, hogy ezeket az igazolványokat személyi igazolványként használják tulajdonosaik, legalábbis az anyaállam területén.

Ebben a formában az igazolványok politikai köteléket teremtenek az igazolványokat birtokló külföldiek és anyaállamuk között, ami érthető aggodalmat kelt a lakóhely szerinti államokban, amelyekkel a Bizottság véleménye szerint a kérdéses igazolványok megalkotására irányuló tevékenység előtt konzultálni kellett volna.”

Egy másik, aggodalomra okot adó körülmény az okiratok birtokosainak adatvédelmével kapcsolatos. Az Emberi Jogok Európai Egyezményének 8. cikkelye kimondja a magánélethez való alapvető jogot, az Európai Emberjogi Bíróság joggyakorlata pedig világosan leszögezi, hogy a személyes adatok védelme a magánélet területére tartozik. Elfogadhatatlan lenne, hogy a magyar kormány, mely összegyűjti a szomszédos államokban élő magyarokra vonatkozó adatokat azzal az egyedüli céllal, hogy biztosítsa számukra a törvény által előírt kedvezményeket, átadja ezeket az információkat más államok hatóságainak, köz- vagy magánintézményeinek, beleértve a pártokat vagy kisebbségi szervezeteket, hogy azok más célra használják fel ezeket az adatokat (a közösség belső megszervezése, belső választások stb.).

Ugyancsak ezen okmány kidolgozásáról szólva, érdemes megemlíteni, hogy a román kormány kinyilvánította egyet nem értését mind a kisebbségi szervezetek, mind a magyar kormánynak tulajdonított szereppel kapcsolatban. 2001. október 19-i sajtónyilatkozatában kifejti: „Módosítani kellene a törvény azon előírásait, amelyek alapján a magyar állam megbízásával rendelkező szervezetek ajánlásokat adnak szomszédos államok polgárainak etnikai hovatartozására vonatkozóan… Felül kellene vizsgálni az okirat kiadására vonatkozó eljárást, amely jelenleg kapcsolatok sokaságát írja elő az egyes személyek és a magyar állami hatóságok közt.” Valójában, a kérdés mindkét vonatkozását vizsgálva, a Velencei Bizottság egészen más következtetésre jutott: „A Bizottság véleménye szerint az ilyen szervezetek szerepét nem lehet kizárni, ha azok az anyaállam által kért pontos, jogszabályokban meghatározott és egyéb bizonyító erejű okiratok hiánya miatt szükséges információk megadására szorítkoznak, vagy nem kötelező erejű informális ajánlást tesznek az anyaállam konzuli hatóságainak”. Ami pedig a magyar állami hatóságok szerepét illeti, a Bizottság megállapította, hogy épp azoknak a feladata – és nem más intézményeké –, ezeknek az okiratoknak a kibocsátása.

d. Szociális előnyök
Bár bizonyos árnyalatokkal, de alapjában véve a román kormány is egyetért az oktatás és a kulturális identitás támogatásával, viszont vehemensen ellenzi azokat az előírásokat, amelyek lehetővé teszik a három hónapos magyarországi munkavállalást, valamint a társadalom- és egészségbiztosítást. A budapesti hatóságok azzal érveltek, hogy elsősorban a valóság késztette őket arra, hogy munkalehetőséget ajánljanak a szomszédos országokban élő magyaroknak, éspedig az az ismert tény, hogy mindenképpen sokan jönnek Magyarországra dolgozni, de főleg „feketemunkát” végeznek. Ebben a helyzetben a szociális intézkedéscsomag meghozatala nem jelent egyebet, mint e személyek gazdasági és szociális jogainak a tiszteletben tartását, azon jogokét, amelyek a mindkét állam által elfogadott Európai Szociális Chartában is szerepelnek.

4. A területenkívüliség és a kétoldalú szerződések
A Bizottság megítélése szerint az a puszta tény, hogy egy adott jogszabály címzettjei külföldi állampolgárok, nem jelenti a területi szuverenitás elvének megsértését.” Másrészt a Velencei Bizottság megerősítette, hogy vannak nemzetközi jogi elvek, amelyeket tiszteletben kell tartani. A Keretegyezmény 2. cikkelyére hivatkozik: „Jelen Keretegyezmény előírásait jóhiszeműen kell alkalmazni, a megértés és tolerancia szellemében, valamint a jószomszédság, az államok közti baráti és együttműködési kapcsolatok elveinek megfelelően”. Ami a kétoldalú egyezményeket illeti, egy nemzetközi jogi elv, a Pacta sunt servanda elve azt kéri az államoktól, hogy ezen egyezményeket jóhiszeműen teljesítsék. Ez azt is magában foglalja, hogy kétoldalú konzultációkra kell sort keríteni a közös érdekű kérdésekben. A jelentés leszögezi: „A kisebbségeknek nyújtott kedvezményes bánásmódot szabályzó egyoldalú intézkedések, a lakóhely szerinti állam azokba történő kifejezett beleegyezése vagy azok hallgatólagos, de egyértelmű elfogadása nélkül nem érinthetnek olyan területeket, amelyeket kétoldalú szerződések már nyilvánvalóan szabályoznak”. És ennek komoly oka van: „A kétoldalú szerződések végrehajtását vagy értelmezését érintő viták esetén a rendelkezésre álló valamennyi vitarendezési eljárást jóhiszeműen igénybe kell venni, és egyoldalú intézkedések csak annyiban hozhatók az anyaország részéről, amennyiben ezek az eljárások nem bizonyultak eredményesnek.”

Milyen kihatásai lesznek a törvény alkalmazásának? Hogy előírásai bizonyos mértékben papíron maradnak vagy alkalmazásra kerülnek, azt, tekintettel a vele járó nagy költségekre is, hamarosan megtudjuk. Főleg ha figyelembe vesszük azt is, hogy egyes előírások – mint például a munkavállalásra és a társadalombiztosításra vonatkozóak – időben korlátozott érvényűek, csupán Magyarország EU-taggá válásáig hatályosak, amire 2004-ben biztos sor kerül.

RENATE WEBER 1955-ben született Botoşani-ban. A bukaresti ügyvédi kamara tagja, az emberi jogok kérdésének szakértője, az SNSPA Politikai Tudományok Karának adjunktusa, a Nyílt Társadalomért Alapitvány elnöke. Constitutionalism as a Vehicle for Democratic Consolidation in Romania. In: Jan Zielonka (szerk.), Democratic Consolidation in Eastern Europe, Oxford University Press, 2001; Police Organization and Accountability: A Comparative Study. In Andras Kadar (szerk.), Police in Transition, Central European University Press, 2001.


Forditotta: BAKK Miklós
2001.11.06.

a cikk *.pdf formátumban