SZERENCSÉS Zsuzsanna
Decentralizáció és autonómia a „posztmilosevicsi”Szerbiában
Kilátó 
Vajdaság várakozik
Két nagy „D” volt jelen a jelenlegi, Milosevics utáni szerbiai hatalom választási ígéretei között. A demokratizáción kívül, szabályszerűen és állandóan jelentkezett a decentralizáció is, noha az akkor még 19 tagú koalíció pártvezérei (azóta a Szerbiai Demokrata Pártot, amelyet Vojiszlav Kostunica jugoszláv elnök vezet, már kizárták) nem nagyon firtatták a második „D” értelmezésében jelentkező különbségeket. Eltérően a többiektől, a vajdasági politikai színtér szereplői igyekeztek minél pontosabban megfogalmazni elvárásaikat, legfőképpen azt az igényüket, hogy Vajdaság kapja vissza „tényleges és lényegi” autonómiáját.

Az új hatalom majdnem teljes két éve után elmondható, hogy Szerbiában jóformán semmi sem történt a megígért decentralizáció és regionalizáció alkományos-jogi rendezése érdekében, legkevésbé azok részéről, akiknek alkotmányos és törvényes kötelezettsége lett volna az új alkotmányos berendezkedés részleteinek kidolgozása. A Szerb Parlamentben ugyanis ez a munka meg sem kezdődött. Pillanatnyilag a szövetségi alkotmányra és a Jugoszláviát alkotó két köztársaság jövendőbeli államközösségére vonatkozó szerbiai és montenegrói elképzelések egyeztetése áll a figyelem középpontjában. Ami Szerbiát illeti, a civil szervezetektől és a szerbiai politikai pártoktól származó, Szerbia új alkotmányos felépítésére vonatkozó elképzeléseken kívül, jelenleg lényegében csak Vajdaság foglalkozik „hivatalosan” az új alkotmányos megoldások előkészítésével.

„Vajdaságnak példát kell mutatnia a normatív tevékenység terén is – mondja dr. Korhecz Tamás, a vajdasági végrehajtó tanács (tartományi kormány) kisebbségügyi tartományi titkára (minisztere) –, nem várhatjuk tétlenül, hogy a mások mulasztása miatt kialakult állapot nélkülünk rendeződjön, meg kell fogalmaznunk saját elképzeléseinket Vajdaság berendezéséről, kötelezettségeiről, helyzetéről.”

A Vajdasági Képviselőház még tavaly elhatározta egy szakértői bizottság felállítását, azzal a feladattal, hogy készítse el Vajdaság alapokmányának a javaslatát. A bizottság elnöke, dr. Aleksandar Fira újvidéki akadémikus, ismert alkotmányjogi szakértő nyár elején egy nyilvános politikai összejövetelen elújságolta, hogy a bizottság elkészítette Vajdaság Autonóm Tartomány Alapokmányának Előtervezetét, azaz annak munkaváltozatát. Azt leszámítva, hogy a bizottság elnöke ismertette a dokumentum legfontosabb téziseit, a vajdasági alkotmánytervezet részletei mind a mai napig sem ismeretesek. Bár a tervezet abból indul ki, hogy „Vajdaság önállóan szervezi meg és alkalmazza a hatáskörébe tartozó törvényhozási, végrehajtó és igazságszolgáltatási hatalmat”, mindezekről a vajdaságiak sorsát döntően befolyásoló kérdésekről mindeddig nem indult nyilvános vita. Maga dr. Fira nyilvánosan azt üzente: „tudni való, mi a lényeges és mi a mellékes”, azaz, magyarázta, „előbb Szerbia alkotmányát kell megalkotni, és csak ezután kerülhet sorra a vajdasági autonómia helyreállítása”. Dr. Korhecz tartományi titkár, aki maga is tagja ennek a bizottságnak, a vajdasági alkotmánytervezettel kapcsolatban kijelentette, hogy a vajdasági elképzelés nincs becementezve, sem betonba öntve, azaz amikor létrejön Szerbia új alkotmányos kerete, „a korrekció nemcsak lehetséges lesz, hanem kötelesek leszünk egyeztetni és megállapodni”.

A nemzeti közösségek
Mit kínál a vajdasági alaptörvény javaslatának munkaváltozata? A figyelmet azonnal felkelti az a cikkely, amely értelmében „az alaptörvény és a Szerb Köztársaság alkotmánya szerint Vajdaság Autonóm Tartomány társul az európai régiókhoz”. Szintén a dokumentum európai szellemiségét vetíti előre az a rendkívül terjedelmes fejezet, amely a nemzeti közösségek egyéni és kollektív jogairól rendelkezik: „Vajdaság AT-ben egyenrangú és hivatalos használatban van a szerb, a magyar, a horvát, a szlovák, a román és a ruszin nyelv és írás.” E jog valóra váltásának a módszereiről a Vajdasági Képviselőház rendelkezik, valamint a helyi önkormányzatok statútumai. Hivatalos használatban egyéb nyelvek is lehetnek. A tartomány feladatai közé tartozik, hogy „védelemben részesítse a többi nemzeti közösség nyelvét, írását és kultúráját is, ideértve a roma, a német és a zsidó nemzeti közösséget”. Létre kell hozni a tartományi ombudsman intézményét, amely ellenőrzi az emberi jogok és szabadságok, valamint a nemzeti közösségek jogainak megvalósulását, és gondoskodik ezek tiszteletben tartásáról és fejlesztéséről, a törvénnyel összhangban. A dokumentum, amely mint már jeleztük, lényegében azon a tételen alapszik, hogy Vajdaság saját hatáskörében, önállóan szervezi meg és alkalmazza a törvényhozási, az igazságszolgáltatási és a végrehajtó hatalmat, előirányozza a tartománynak azt a jogát is, hogy a bíróságokon és az alkotmánybíróságon védelmezze autonóm státusát. Vajdaság önállóan dolgozza ki regionális és területi fejlesztési tervét. Vajdaság Autonóm Tartomány tervezett területi és helyi önkormányzatai a községek, a városok, a községek és a városok közösségei, valamint a régiók.

A dokumentum szerint a nemzeti közösségek tagjai széles körű kapcsolatot tarthatnak fenn anyanemzetükkel és anyaországukkal. Vajdaság AT szerveinek szavatolniuk kell a polgárok nemzeti közösséghez való tartozásának jogát, nemzeti kultúrájuk, nyelvük és írásmódjuk szabad gyakorlását. Vajdaság AT, a helyi önkormányzatok, minden hatalmi szerv és a közéleti tisztségek betöltői „kötelesek megfelelő intézkedésekkel biztosítani a nemzeti közösségek teljes és hatékony nemzeti egyenjogúságát, valamint megakadályozni a diszkrimináció bármely megnyilvánulását”.

Külön rendelet szabályozza, hogy Vajdaság AT, saját testületeiben, az általa létesített intézményekben, a közhivatalokban, a helyi önkormányzatokban arányosan foglalkoztassa a nemzeti közösségek tagjait, a törvény rendelkezéseivel összhangban, hogy ápolja és fejlessze a nemzetek közötti toleranciát és együttélést és a közoktatásban, a tájékoztatásban és a kultúra területén megfelelő intézkedésekkel serkentse a területén élő nemzeti közösségek és az emberek közötti tiszteletet, megértést és együttműködést. Vajdaság AT hangsúlyozott kötelezettségei közé tartozik, hogy a területi és egyéb fejlesztési tervek meghozatalakor legyen tekintettel azoknak a területeknek a sajátosságaira, amelyeket zömmel a nemzeti közösségek tagjai laknak. Az iskoláskor előtti, az általános és középiskolai, valamint a főiskolai és egyetemi oktatás szerb nyelven és a nemzeti közösségek nyelvén történik (erről külön törvény rendelkezik majd), és a tartományi szervek kötelessége lenne az is, hogy segítséget nyújtsanak a nemzeti közösségek nyelvén működő sajtó és egyéb tájékoztatási eszközök létesítéséhez. Az alapokmány kimondja, hogy „a közoktatás, a kultúra, a tájékoztatás, az anyanyelvhasználat és az írásmód alkalmazásának tekintetében a nemzeti közösségeknek önrendelkezési joguk van”, az idevágó törvény értelmében, amelyet az alapokmány életbelépésétől számított hat hónapon belül meg kell hozni. A nemzeti közösségek és etnikai csoportok jogosultak arra is, hogy tagjaik vagy politikai és egyéb szervezeteik révén a bírósághoz forduljanak jogaik védelmében, és panaszt tehetnek az alkotmánybíróságon is.

Alternatív hatáskörök
Mivel Szerbia már meghozta az egységes privatizációs törvényt, amelyet egyébként Vajdaságból igen sok bírálat ért, külön figyelmet érdemel a társadalmi-gazdasági kérdésekkel foglalkozó fejezet. Ebben szerepel az a kitétel, amely szerint „Vajdaság AT törvénnyel szabályozza a privatizációs eljárást a vállalatokban és egyéb egységekben, amelyek székhelye Vajdaság AT területén van”. A tervben szerepel egy Vajdasági Fejlesztési Bank létesítése. A dokumentum kiemelten kezeli a mezőgazdaságot (termőföld csak kivételes esetben használható fel más célokra), az adókkal kapcsolatos fejezet viszont alternatív megoldásokat javasol, attól függően, miképpen rendelkezik majd a szerb alkotmány. Vagy Vajdaság AT gyűjti be az adókat, saját intézményei révén, kivéve a forgalmi adót, vagy meg fogják határozni a pontos részarányt, amelynek alapján Vajdaság AT és a helyi önkormányzatok részesülnek a Vajdaság területén begyűjtött adókból.

A legtöbb alternatív megoldás (négy) abban a fejezetben található, amely Vajdaság AT jogait és kötelezettségeit fogalmazza meg, ami kétségtelenül a tartományi képviselőház által létesített bizottság tagjainak azon álláspontját tükrözi, hogy erről a kérdésről a tartomány politikai tényezőinek kell nyilatkozniuk. Az egyik változat szerint Vajdaság AT „elfogadja és módosítja saját alaptörvényét, szavatolja az emberi és állampogári alkotmányos szabadságjogok megvalósítási módjait, a szerb nép és a nemzeti közösségek egyenjogúságát, ellátja védelmüket, rendelkezik Szerbia és Jugoszlávia állampolgárai hivatalos nyilvántartásáról”. Vannak olyan változatok is, amelyek sokkal átfogóbban szabályozzák a tartomány hatáskörét, és a fentieken túl Vajdaságra bízzák a sikeres gazdasági és társadalmi fejlődés feltételeinek a megteremtését is, megfelelő tervek és programok elkészítése révén, és önálló intézkedési jogkört tartanak célszerűnek több mint negyven tevékenységi területen, amelyek név szerint fel vannak sorolva. Ezek között van (az egyik változat szerint) a bíróságok megszervezése, a helyi rendőrség szervezeti felépítése és működtetése, a nemzetek közötti kapcsolatok Tanácsának a létrehozása (van olyan változat, amelyben ez nem szerepel), az adóhatóság megszervezése és működtetése, a kultúra, elsősorban a nemzeti közösségek kulturális örökségének a védelme, az archívumok, a könyvtárak, a múzeumok, a tudományos kutatómunka területe, a mezőgazdasági földterületek kihasználása, a vízgazdaság, az erdőgazdaság, a vadászat, a halászat, az idegenforgalom, a kisipar és a kisvállalatok, a szövetkezetek, az árumintavásárok, a gazdasági kamarák, alapok és közvállalatok létesítése, az ásványi kincsek kihasználása, a humanitárius intézmények, az egészségvédelem és a nyugdíjbiztosítás, az állami kerettörvény rendelkezéseivel összhangban, a szociális és családvédelem, a sport, az utak és a szállítás, a tájékoztatás stb.

A Vajdaság AT-n belüli törvényhozó hatalom hordozója a vajdasági képviselőház, hatáskörébe tartozik a tartomány alaptörvényének a meghozatala, a szerb köztársasági alkotmány módosításának a jóváhagyása (vagy: csupán véleményezése), jóváhagyása nélkül Vajdaság AT területe nem módosítható (ehhez kétharmados képviselőházi többség kell), területfejlesztési tervet készít, közintézményeket és -vállalatokat hoz létre, bíróságokat létesít és szüntet meg.

A képviselőházat két tanács alkotja: a Polgárok Tanácsa 94 és a Nemzeti Közösségek Tanácsa 32 (esetleg 24) képviselővel. Az utóbbi javasolt összetétele: 10 (7) szerb, 6 (5) magyar, 4 (3) szlovák, 4 (3) horvát, valamint két-két román, roma és ruszin képviselő és még kettő azokból a nemzeti közösségekből, amelyekről a törvény külön rendelkezik. A Nemzeti Közösségek Tanácsa javaslatokat tehet a Polgárok Tanácsának, önállóan dönthet azokról a törvényekről és egyéb szabályzatokról, amelyek a nemzeti közösségek számára jelentős kérdéseket érintenek, megállapítja azoknak az előírásoknak az alkományosságát és törvényességét, amelyek a nemzeti közösségek jogait szabályozzák. A végrehajtó hatalmat Vajdaság AT kormánya gyakorolja. A tartomány elnökét, aki elnökösködése alatt nem lehet tagja politikai pártnak, a tartományi képviselőház választja, négy évre.

Az igazságszolgáltatásról szóló fejezet szintén alternatívákra épül. Van olyan változat is, amely szerint ez a fejezet felesleges, de olyan is, amely fellebbviteli és legfelsőbb bíróság létesítését is előirányozza Vajdaság számára.

„Ésszerű decentralizáció”
A vajdasági alkotmánytervezetet, pontosabban a legfontosabb kérdésekben alternatív változatokat javasoló előtervezetet érdemes összehasonlítani az Új szerb szerb alkotmány alaptételei című dokumentummal, hogy megérthessük azokat a különbségeket, amelyek a Milosevics utáni, demokratikusnak tekinthető szerb politikai szereplők között a a decentralizáció értelmezésében jelen vannak. Az „alaptételek” mögött Vojiszlav Kostunica Szerbiai Demokrata Pártja áll, amely gyakran hangsúlyozza Szerbia decentralizációja és regionalizációja iránti elkötelezettségét, de szigorúan kerüli, hogy Vajdaság autonómiáját bármilyen formában is külön megemlítse. A dokumentum szerzői szerint Szerbia új alkotmányának lehetővé kell tennie „az államigazgatás ésszerű decentralizációját”, és éppen ezért a hangsúlyt a regionális autonómiára és a fejlett helyi önkormányzatra helyezik, „amely az egyetlen demokratikus válasz a hatalomnak a Milosevics-korszakból örökölt, jelenlegi területi szervezettségére Szerbiában”.

Az SZDP által javasolt új szerbiai alkotmány értelmében, amelyet a párt véleménye szerint Alkotmányozó Nemzetgyűlésen kellene elfogadni, a Szerb Köztársaság területe hat régióból állna, azzal a kikötéssel, hogy a hatodik régió, pristinai székhellyel, Koszovó és Metóhija lenne, „státusának végső rendezése után”. A többi öt régió székhelye: Belgrád, Kragujevac, Nis, Újvidék és Ucsice lenne. A régiók elnevezését az illetékes regionális közgyűlések állapítanák meg, így ez a dokumentum sehol sem említi a Vajdaság elnevezést. Az alkotmány magában foglalná a régiók létrehozásának a feltételeit is (de kizárólag az alkotmánymódosítási eljárás részeként), továbbá megállapítaná a régiók mint autonóm területi közösségek hatáskörét. A helyi önkormányzat egységei a községek és a városok.

A régióknak statútumuk lenne, amely a szerb képviselőház hozzájárulásával készülne, a szerb kormány pedig megkapná a jogot, hogy a szerb köztársasági alkotmány megsértése esetén javasolja az alkotmánybíróságnak a regionális szervek feloszlatását. Az egykamarás, regionális parlamentek törvényhozói tevkenységet folytatnának saját hatáskörükben, a végrehajtó szerv a regionális kormány lenne, amelynek elnöke „lenne a kapcsolat a regionális autonómia és az államhatalom között”. A régiók hatalmi struktúráját köztársasági törvény fogalmazná meg, pontosan megállapítva, „milyen hatalmi szervei lehetnek, illetve nem lehetnek a régióknak”. Az SZDP javaslata szerint a régiók pénzügyi autonómiával rendelkeznének, jövedelmük a regionális adókból és illetékekből, valamint a köztársaság jövedelméből való részesedésből állna össze. Szembeötlő, hogy a regionális autonómia rendelkezik törvényhozási és végrehajtó hatalommal, de bírói hatalommal már nem. A régiók együttműködhetnek „idegen országok megfelelő területi közösségeivel”. Fontos pont, hogy a régiók közvetlenül részt vennének a központi hatalom gyakorlásában, az egész Szerbiára vonatkozó döntések meghozatalában, mert 10-25 képviselőt választanának a Régiók Tanácsába. A szerb képviselőház ugyanis két tanácsból állna, a Polgárok Tanácsából (150 képviselő) és a Régiók Tanácsából (100 képviselő). A javaslat azt is tartalmazza, hogy „a kisebbségi képviselőket mindkét tanácsba a pozitív diszkrimináció elvének alkalmazásával választanák”.

A Régiók Tanácsának vétójoga lenne a Polgárok Tanácsában azokban a kérdésekben, amelyek az alkotmány szerint a régiók közvetlen érdekszférájába tartoznak. A központi hatalom ellenőrizné a régiók munkáját, de lennének eszközök a regionális autonómia jogvédelmére is, elsősorban különleges alkotmányos panasz formájában. Így például a Kostunica-féle SZDP által kidolgozott alkotmányos alapelvek szerint a régiók eljárást indíthatnának a köztársasági szintű, általános érvényű határozatok alkotmányosságának és törvényességének megállapítására. A régió és a köztársaság közötti hatásköri vita esetén az alkotmánybíróság döntése az irányadó.

Az SZDP dokumentuma leszögezi, hogy a Szerb Köztársaság „köteles biztosítani a nemzeti és etnikai közösségek egyenjogúságát, és elősegíteni azok fejlődését”, hangsúlyozva, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségek jogvédelméhez hozzátartozik a pozitív diszkrimináció elvének az alkalmazása is. A hivatalos nyelv a szerb és az írás a cirill betűs írás, de a nemzeti kisebbségeknek szavatolnák a jogot, hogy hivatalosan is használhassák saját nyelvüket. Az alkotmány külön fejezetben szavatolná az emberi és a kisebbségi jogok védelmét szolgáló ombudsman intézményének létrehozatalát.

„A harmadik út”
Fontos még megemlíteni, hogy a Szerbia decentralizációjára és regionalizációjára vonatkozó elképzelések megfogalmazásában, a politikai pártokon és a vajdasági parlament említett alkotmányelőkészítő bizottságán kívül, jelentős szerepet játszanak a civil szférát képviselő független szakértők és civil szervezetek javaslatai is, amelyek a civil szférából, független szakértőktől és egyes civil szervezetektől érkeznek. A belgrádi Emberjogi Központ mellett megalakult hattagú független szakértői csoport egy évvel ezelőtt komoly figyelmet keltő új szerb alkotmánytervezetet dolgozott ki. A részletesen kidolgozott javaslat készítőinek az volt a fő üzenete, hogy szakítani kívánnak a többségi nemzet etnonacionalista államának az elvével, amelyben „a kisebbségeknek minden joguk megvan”, s egy olyan Szerbiáért szállnak síkra, amely „a területén élő minden polgár és nép multikulturális, demokratikus állama”, ami egyben azt is jelenti, hogy a nemzeti kisebbségek közvetlen alkotmányos védelem alatt állnak, és hogy a kisebbségi csoportoknak különjogokat biztosítanak. A tervezet másik fontos üzenete Szerbia magasfokú decentralizációval párosított regionalizálására vonatkozott, „abból a meggyőződésből kiindulva, hogy a hatalom különböző szintjei közötti egyensúly a demokratikus átalakulás conditio sine qua nonja”.

A javaslat szerint Szerbia egész területe községekre, körzetekre, kerületekre és autonóm tartományokra bomlana, de a meglévő tartományok autonómiája érintetlen maradna. Két alternatív megoldást is felkínál: az egyik szerint az alkotmány minden tartományt felsorolna, és határaikat (kivéve Vajdaságot, valamint Koszovót és Metóhiját) törvényben rögzítenék; a másik szerint Vajdaság megtartaná eddigi elnevezését és határait, míg a többi tartomány esetében ezt alkotmánytörvénybe foglalnák. A saját alkotmányos alapokmánnyal rendelkező autonóm tartományok törvényhozási hatásköre többek között a területfejlesztésre, a gazdaságra, a szociális védelemre, a közoktatásra és a kultúrára terjedne ki. A javaslat szerzői egyedül abban nem tudtak egyhangúlag dönteni, hogy a tartományoknak legyen-e autonóm igazságszolgáltatásuk.

Miközben a vajdaságiak a regionális autonómiára vonatkozó és egymásnak gyakran ellentmondó belgrádi elképzelések többségét jó adag szkepticizmussal szemlélik, a fenti javaslatot még a vajdasági autonomisták is jó kiindulópontnak tekintik, amely elvezethet egy elfogadható kompromisszumhoz. A vajdasági autonómia hívei elsősorban azt tartják e dokumentumban figyelemre méltónak, hogy „belgrádi szájból először hangzott el, hogy a tartományoknak joguk van saját alkotmányos alapokmányhoz”.

A vajdasági közvélemény nagy érdeklődéssel várja, hogy a független, tekintélyes szakemberek Forum Iuris nevű civil szervezetbe tömörült csoportja befejezze az eddig elkészült szerb alkotmányos alapelvek, alkotmánytervezetek és előtervezetek kiértékelését. Ez a szakértői csoport azt kívánja elősegíteni, hogy azokban a kérdésekben is sikerüljön kompromisszumra jutni, amelyekben eddig a leginkább megoszlottak a vélemények. Ezek közé a fontos és lezáratlan kérdések közé tartozik a tartományi autonómia alkotmányos státusának, vagyis a külön tartományi alkotmányoknak a kérdése, a hatáskörök pontos meghatározása (például a tartományi szintű bíróságok, az igazságszolgáltatás vonatkozásában), végül pedig, de távolról sem utolsósorban: Vajdaság különleges (aszimmetrikus) státusának a kérdése egy jövendőbeli regionalizált Szerbiában.

SZERENCSÉS ZSUZSANNA 1953-ban született Újvidéken, a Vajdaságban. Újságíró, leginkább szerb nyelven közöl politikai írásokat a Nasa Borba és a Vojvodina napilapban, a Neza Visni, a Vreme és a Reporter hetilapban; a Szabad Európa Rádió újvidéki tudósítója.


2002.09.02.

a cikk *.pdf formátumban