VARGA Attila
A román alkotmány módosításának főbb tételei
Napirenden 
Az eltelt tíz év politikai tapasztalatai azt bizonyítják, hogy az 1991-ben elfogadott alkotmány sok tekintetben hiányos vagy éppen rosszul szabályoz, következésképpen hosszabb távon nem tartható fenn.

Mára a politikai elit szinte egyöntetűen elfogadta a módosítás szükségességét, ennek mértékében, tartalmában azonban már komoly nézetkülönbségek vannak.

Az alkotmányos alapelvek a jelenlegi politikai, társadalmi és nemzetközi viszonyok közepette szorulnak felülvizsgálatra. A felülvizsgálat elmaradása csak fokozná a jogbiztonság hiányából adódó nehézségeket, gyengítené a társadalom bizalmát az alapvető demokratikus intézményekben.

A következőkben a jelenlegi alkotmány szerkezetét követve tennék észrevételeket azokra a jogintézményekre vonatkozóan, melyek – megítélésem szerint – mindenképpen módosításra szorulnak.

1. A módosítás előfeltétele
Az alkotmány 148(1)-es szakasza a módosítás korlátaira, illetve – egyes rendelkezések esetében – a tilalmára vonatkozik. Nem képezheti módosítás tárgyát az állam nemzeti, független, egységes és oszthatatlan jellege, a köztársasági kormányforma, a terület integritása, az igazságszolgáltatás függetlensége, a politikai pluralizmus és a hivatalos nyelv.

Kétségtelen, hogy minden államnak vannak olyan alapvető érdekei és értékei, melyek a politika alakulásától függetlenek, és ezeket alkotmányosan kívánják védeni. Azonban a 148(1)-es szakasz jogilag helytelen, politikailag pedig értelmezhetetlen. Mivel a fentiek egy része a politikai óhajok kategóriájába sorolható, az előírásnak tényleges jogi hatása nem lehet. A módosításra vonatkozó tilalom alkotmányjogi és jogelméleti szempontból egyaránt megkérdőjelezhető, mégpedig a következő érvrendszer szerint. A mindenkori alkotmányozó hatalom, illetve alkotmányozó testület szuverén módon dönthet. Egyetlen jogszabály, így az alkotmány sem készülhet az „örökkévalóságnak”, és nem tekinthető örök érvényűnek. A társadalmi-politikai viszonyok, értékek, opciók idővel változhatnak. Egy adott történelmi időszak alkotmányozó hatalma ugyanakkor nem korlátozhatja egy jövőbeni alkotmányozó testület szuverenitását, döntési szabadságát. Ez rangsorolná a különböző időszakokban végzett alkotmányozások jogi erejét, ami jogilag sem fogadható el. Ebben az értelemben a neves francia alkotmányjogász, J. Laferriere a következőket írja: „jogi szempontból az az eljárás, mely elrendeli, hogy az alkotmány valamely része megváltozhatatlan, immuábilis, nem bír semmilyen értékkel. A valamely pillanatban gyakorolt alkotmányozó hatalom nem felsőbbrendű egy jövőben gyakorolt alkotmányozó hatalomhoz képest. ... Az ilyen rendelkezések egyszerű óhajok, politikai nyilatkozatok, melyeknek nincsen semmilyen jogi értékük és kötelező erejük a jövőbeni alkotmányozó számára.”

Következésképpen egy tényleges alkotmányreform érdekében a 148(1)-es szakaszt mindenképpen törölni kell.

2. Az állam önmeghatározása és néhány alapelv
Az államok önmeghatározásukban általában a legfontosabbnak ítélt jellemzőket rögzítik. Teszik ezt olymódon, hogy benne egyrészt a múlt kedvező tapasztalata, másrészt a jövő követelménye is megfogalmazódjék.

Románia nemzetállami meghatározása azonban egyrészt anakronisztikus, másrészt nem a tényleges realitásokon alapszik, és nincs összhangban az Európai Unió joggyakorlatával. A mindenkori román kormány és politikai vezetés ebből a politikai jelzős szerkezetből a nemzeti kisebbségek számára hátrányosan megkülönböztető törvénykezést és joggyakorlatot származtat.

Jogi szempontból ez ellentmond egy másik alapelv-rangú alkotmányos előírásnak, mely szerint Románia közös és oszthatatlan hazája valamennyi állampolgárának, fajra, nemzetiségre vagy etnikai eredetre való tekintet nélkül. A belső ellentmondás a nemzetállam, vagyis az etnikai állam tartalmi lényege és azon alkotmányos erejű kinyilatkoztatás között feszül, amely szerint Románia közös hazája valamennyi állampolgárának. Tehát vagy az igaz, hogy Románia valamennyi állampolgára román etnikumú, és akkor nemzetállamról beszélhetünk, vagy az igaz, hogy Romániában élnek nem román etnikumú állampolgárok is, akkor viszont nem beszélhetünk nemzetállamról. Nemzetállamról és nemzetiségre való tekintet nélküli közös hazáról beszélni egyidejűleg: politikai és jogi képtelenség.

Ha elfogadjuk az állam legitimitásának forrásaként a szuverén állampolgárok szolidáris közösségét, akkor a jelenlegi szuverenitásfelfogás is idejétmúlt, hiszen a hagyományos 19. századi szuverenitás korlátlan és oszthatatlan voltát tükrözi. Románia EU-s csatlakozási szerződést írt alá, ezért alkotmányban kell megfogalmaznia a korlátozott és a részleges szuverenitás koncepcióját, mely jobban megfelel Románia jelenlegi helyzetének és a román társadalom törekvéseinek.

A külföldön élő románokra vonatkozó előírások bővítése is szükséges, az e téren megnyilvánuló konkrét feladatokra vonatkozóan, annak érdekében, hogy elkerülhető legyen a nemzeti kérdés demagóg kisajátítása.

A jelenlegi belső és nemzetközi jogrend lehetővé és szükségessé teszi a román nyelv hivatalos jellegének elismerése mellett a nemzeti kisebbségek anyanyelvhasználatának jogát valamennyi (helyi vagy központi alárendeltségű) közhatóság előtt, mely olyan közigazgatási egységben működik, ahol a lakosság részaránya legalább 20%.

Végül pedig egyértelműen és szövegszerűen rögzíteni kell, hogy az állam, az államszervezés strukturális és funkcionális rendező elve a hatalmi ágak (törvényhozás, végrehajtás, igazságszolgáltatás) szétválasztása.

3. Az alapvető állampolgári jogok katalógusáról
Az alapvető emberi, állampolgári jogok fejezetét a jelenlegi alkotmányban bővíteni és pontosítani kell. A hatályos rendelkezések legnagyobb fogyatékossága az, hogy elsődlegesen és szinte kizárólagosan a jogok kinyilatkoztatását tartalmazza. A fejezet az alapvető emberi jogokra vonatkozó egyetemes jellegű nyilatkozatnak minősül, melynek politikai értéke, jelentősége kétségtelen, ugyanakkor azonban szükség van e jogok biztosítására, a hatékony garanciarendszer alkotmányos szintű szabályozására. Enélkül nem biztosított érvényesülésük.

Szükséges az emberi, állampolgári alapjogok katalógusának a nemzeti kisebbségek egyéni és kollektív jogaival való bővítésére. Szabályozni kell az anyanyelv használatát szóban és írásban a közigazgatási és igazságszolgáltatási hatóságok előtt, valamint az anyanyelvű oktatáshoz és kultúrához való, háborítatlan és korlátlan jogot. Ezek a jogok javarészt egyéni jogokként vagy közösségben gyakorolt egyéni jogokként jelennek meg, azonban szükséges szabályozni a nemzeti kisebbségek tisztán kollektív, közösségi jogait is, mégpedig a különböző, elsősorban kulturális és oktatási autonómiaformák becikkelyezésével. Megítélésem szerint egy különálló alfejezetre volna szükség az alapvető állampolgári jogok fejezetén belül a nemzeti kisebbségek egyéni és kollektív jogairól.

Néhány további jog is pontosabb megfogalmazást igényel. Szükség van a büntetőjog egyik alapelvének, az ártatlanság vélelmének alkotmányos rangra emelésére. Ez biztosíthatja – nyilván nem önmagában, hanem számos, az alkotmánynál alacsonyabb szintű jogszabály révén – a méltányos, igazságos és törvényes igazságszolgáltatást.

Alapvető emberi jogként kellene szabályozni a tulajdonjogot is, mely végső soron alapja lehet egy szabad és egészséges gazdasági fejlődésnek, de a méltóságteljes emberi létnek is.

4. Államszervezési kérdések
a. A törvényhozás
Az 1991-ben elfogadott alkotmány visszatér a két világháború közötti időszak politikai hagyományaihoz, a kétkamarás törvényhozáshoz. Ennek tízéves gyakorlata számos funkcionális hibát mutat, melyek javarészt a két ház azonos – a törvényhozási folyamatot lassúvá tevő – hatásköréből adódnak. Megítélésem szerint a kétkamarás rendszert olyan formában kellene módosítani, hogy a képviselőház váljon a tulajdonképpeni törvényalkotó testületté, a szenátus pedig – hagyományos felsőházként – csak bizonyos kérdésekkel foglalkozzon, mint a honvédelem, a nemzetbiztonság vagy a külügy. Törvényhozási feladatai csupán arra szorítkoznának, hogy első olvasatban megtárgyalja a képviselőház által elfogadott tervezeteket. Észrevételei megfontolás vagy újratárgyalás végett visszakerülnének a képviselőházba, a jelenlegi államelnöki észrevételekhez hasonlóan. Ez kiiktatná a bonyolult, időigényes egyeztetési eljárást.

A képviselőház munkája a tulajdonképpeni törvényhozásra korlátozódna, nem végezne kivizsgálásokat. A törvényhozás ilyen értelmű módosítása nagymértékben fokozná munkájának hatékonyságát.

b. A végrehajtó hatalom
A végrehajtó hatalomról megállapítható, hogy jelenleg egy rosszul lemásolt, francia típusú félelnöki rendszerrel van dolgunk, mely olyan kétfejű végrehajtó hatalmat eredményezett, amelyben az államelnöktől sok mindent elvárnak, miközben kevés konkrét igazgatási, intézkedési jogköre van. Ugyanakkor a közvetlen megválasztásából adódó legitimációja miatt sokszor a kormány is az ő intézkedéseit várja. Ez frusztrálja a kormányzati tevékenységet, viszont az alkotmány kompenzálási lehetőséget is biztosít számára: a rendeleti kormányzás lehetőségét.

Véleményem szerint le kellene mondani az elnöki rendszer bármely formájáról, helyette a parlamentáris rendszert kellene bevezetni. Ez azt jelentené, hogy az államfőt a parlament együttes ülésén kétharmados többséggel választanák meg, vagyis kvázi politikai konszenzussal. Kisebb hatásköre és az említett politikai konszenzus a napi politikai csatározások fölé emelné, s ez tekintélyt, tartást kölcsönözhetne a tisztségnek. Politikai legitimitása így lényegesen nagyobb lenne, mint a „fele plusz egyes” aránnyal, közvetlen módon megválasztott államelnöknek.

Az államfői hatáskörök tehát lényegesen csökkennének. A parlamenttel való viszonyban megmaradna az egyszeri, halasztó jellegű vétójog és a törvények kihirdetésének kötelezettsége. A kormány viszonylatában lényegesebb változás állna be, hiszen nem ő a végrehajtó hatalom feje, következésképpen nem vehet részt a kormány ülésein, azokat nem elnökölheti, honvédelmi, biztonságpolitikai funkciói lényegesen csökkennének. Megmaradna számára a haderők főparancsnoka tisztség, de nem lenne elnöke a Legfelsőbb Védelmi Tanácsnak. Vagyis nem szólna bele az operatív kérdésekbe, viszont nagyobb szerepet kapna a társadalom irányába szükséges közvetítésekben.

A végrehajtó hatalom igazi fejévé a miniszterelnök válna, aki nagyobb döntési mozgásteret kapna, hatáskörei bővülnének.

c. A törvényhozási eljárás
A különböző hatalmi ágakhoz tartozó intézményrendszerek szerkezetében, hatásköreiben, egymáshoz való viszonyában bekövetkezett változások természetesen módosítják a törvényhozási folyamatot. Ezekre külön nem térek ki, de van néhány további megfontolandó módosítás is.

c.a. Ha a képviselőház a tulajdonképpeni törvényhozó, akkor valamennyi törvénykezdeményezést neki kell megküldeni.

c.b. Bővíteni kellene a törvénykezdeményezésre jogosultak körét; ezt ki lehetne terjeszteni az állandó szakbizottságokra, illetve országos jelentőségű civil szervezetekre, ez utóbbiak esetében szigorúan megszabott feltételek és korlátok mellett. Hasonlóképpen törvénykezdeményezési jogot lehetne biztosítani a megyei önkormányzatoknak.

c.c. A törvényhozás delegálása tekintetében: csak az egyszerű kormányrendeletek kibocsátásának lehetőségét kellene megtartani. Ez indokolt lehet, amikor a parlament munkája szünetel, és a kormányzati feladatok gyorsan elfogadott, törvényerejű jogszabályokat igényelnek.

Törölni kellene a 114(4)-es cikkelyt, amely a sürgősségi kormányrendeleteket szabályozza. Ennek szövege nem egyértelmű, és az elmúlt évek tapasztalata szerint számos visszaélést tett lehetővé. Ha a törlést nem fogadják el, olyan módosítás kellene, amely tételesen meghatározza a „rendkívüli helyzet” fogalmát, mégpedig a jogelmélet szabályai szerint: azoknak a helyzeteknek a felsorolásával, amelyekben lehetséges a törvényhozási jogkör kormányzati gyakorlása. Ez pedig az ostromállapot háborús helyzetben vagy a szükségállapot természeti vagy egyéb katasztrófák idején. Ezeken kívüli „rendkívüli állapotot” a jogelmélet nem ismer. A jelenlegi gyakorlat valóságos törvényhozási káoszt teremtett, a jogalkalmazásban nagyfokú jogbizonytalanságot szült.

d. A választási rendszer
A törvényhozás működésében és hatáskörében történő esetleges változások kihatnak a választási rendszerre is. Az egyéni jelöltes rendszer alapján történő választás általánossá tétele valószínűleg még nem indokolt, mivel a politikai kultúra nem ért el olyan szintet, hogy reális választási lehetőséget biztosítson a választópolgárok számára. A vegyes (listás és egyéni) rendszert be lehetne vezetni olymódon, hogy a képviselőház tagjait a jelenlegi pártlistás rendszer alapján választanák meg, a szenátus tagjait pedig az ún. preferenciális listás rendszer alapján. Ez azt jelentené, hogy a pártok listát állítanak, de azon belül a sorrendet a választópolgárok állapítják meg a szavazás során.

A szenátus esetében alaposan elemezni kell, hogy hasznos-e a jog szerinti szenátorok intézményének a bevezetése. Az egyházi vezetők jelenléte a szenátusban a gyakorlatban minden bizonnyal ortodox szupremáciát jelentene, vagy olyasmit eredményezne, ami – egyfelől – megkérdőjelezné az állam és egyház szétválasztását, az állam világi jellegét és az egyház tényleges autonómiáját, másfelől magyar egyházvezetőink jelenléte a szenátusban teljesen formálissá, kirakatjellegűvé válna. Több mindent összevetve, nem tartom hasznosnak a szenátus összetételének ilyen irányú, radikális megváltoztatását.

Amennyiben a köztársasági kormányformán belül annak parlamentáris változata mellett döntenek, indokolt lenne a parlament által választott elnök mandátumának hosszabb időtartama. Így az elnökválasztás nem esne egybe a parlamenti választással. (Lényegében a magyarországi modellt javaslom, vagyis az elnököt a parlament választja öt évre, miközben a törvényhozás mandátumának időtartama négy év.)

5. A helyi közigazgatásra vonatkozó észrevételek
A helyi közigazgatásra vonatkozó, jelenlegi 119–122. cikkelyek meglehetősen szűkszavúak. Bővítésüknek a helyi autonómia kiszélesítése irányába kell mutatnia.

A 119-es cikkely, mely a helyi közigazgatás alapelveként a helyi autonómia és a közszolgáltatások decentralizációjának elvét fogalmazza meg, egyrészt pontatlan, másrészt hiányos. Pontatlan, mivel, tévesen, decentralizált közszolgálatot említ, miközben valójában a minisztériumi alárendeltségű helyi közintézményekről rendelkezik. A szakirodalom szerint helyi szinten egyfelől léteznek az önkormányzatok, a helyi autonómia (decentralizáció) elve alapján létrejött választott helyi hatóságok, másrészt működhetnek a területi szinten viszonylagos döntési önállósággal rendelkező, miniszteri alárendeltségű, úgynevezett dekoncentrált szervek.

Ugyanakkor a felsorolás hiányos, hiszen az alacsonyabb szintű jogszabályok további elveket fogalmaztak meg, melyeket indokolt az alkotmányos előírások szintjén is megjeleníteni. A helyi közigazgatás alapelvei a következők lehetnének: a helyi autonómia, a közszolgáltatások dekoncentrálása, a helyi önkormányzatok választottsága, a törvényesség, a szubszidiaritás, valamint a helyi közösségek népszavazás útján történő véleménynyilvánításának az elve. Tekintettel arra, hogy társadalom- és államszervezési szempontból a helyi közigazgatás, a helyi önkormányzatok léte és működése alapvető, az önkormányzati jogok (a hatás- és feladatkörök) katalógusát is az alkotmány szintjén kellene szabályozni. Az alapvető önkormányzati jogok a következők: önkormányzati tulajdonhoz (saját bevételekhez, helyi adók kivetéséhez) való jog, a helyi jogszabályalkotás autonómiája, a statútumalkotási jog, felterjesztési és javaslattételi jog, társulási és együttműködési jog, a helyi közösség önazonosságát kifejező jelképekhez való jog.

Az önkormányzati és közigazgatási feladatok ellátásának alkotmányos feltételei: az önkormányzat rendelkezzen
– vagyonnal, mely a tulajdonából és a helyi önkormányzatot megillető vagyoni jogokból áll,
– saját bevételekkel,
– átengedett központi adókkal, átvett bevételekkel,
– központi normatív költségvetési hozzájárulással,
– központi támogatásokkal.

Az önkormányzatok felterjesztési (petíciós) joga biztosítja számukra, hogy különböző állami szervekhez fordulhassanak, és tőlük tájékoztatást, információkat kérjenek mindazokban a kérdésekben, melyek tevékenységükhöz szükségesek. Hasonlóképpen, az önkormányzatoknak kellene rendelkezniük azzal a joggal, hogy a helyi autonómia alkotmányos elvének megsértése esetén, akár előzetes, akár utólagos normakontroll keretében közvetlenül az alkotmánybírósághoz fordulhassanak. A javaslattételi jog keretében a megyei tanácsoknak indokolt biztosítani a törvénykezdeményezési jogot a helyi közigazgatást érintő, normatív szabályozási tárgykörben.

Az önkormányzati hatáskörök vonatkozásában szükséges, hogy a dekoncentrált, minisztériumi alárendeltségű helyi szervek feladat- és hatásköre fokozatosan csökkenjen, illetve ezek egy része az önkormányzatoknál jelenjen meg. A hatáskör-telepítésre azonban csak a megfelelő pénzügyi-anyagi források biztosításával kerül sor.

A széles körű, alkotmányosan garantált önkormányzatiság körülményei között indokolt a prefektus intézményének megszüntetése. A helyi közigazgatási tevékenység törvényességének ellenőrzését a közigazgatási bíróságokra kellene bízni, melyek kizárólag megkeresés alapján gyakorolnák azt. Igencsak valószínű, hogy ezt nem fogadják el; ez esetben azonban szükséges lenne a 122(4)-es cikkely törlése, mely szerint a prefektus által a közigazgatási bíróság előtt megtámadott megyei, helyi határozatok vagy polgármesteri döntések hatálya azonnal felfüggesztődik. Ez túllépi a törvényességi ellenőrzés fogalmát, és prejudikál: egy jogállapotot előlegez meg, melynek kimondására egyébként csak az igazságszolgáltatás hivatott.

Az alkotmány olyan jogkövetkezményt biztosít a prefektus intézkedésének, hogy az egyenértékű egy előzetes „ítélettel”, ami elméletileg és gyakorlatilag is kedvezhet a joggal, a hatáskörrel való visszaélésnek.

Ha a 122(4)-es bekezdés törlését sem fogadják el, legalább a felfüggesztésre vonatkozó előírást kellene kiiktatni a szövegből, avagy módosítani, hogy a felfüggesztés nem jog szerint, automatikusan, hanem a közigazgatási bíróság külön döntése alapján történjen.

6. Néhány közintézményre vonatkozó javaslat
Az alkotmánybíróságra vonatkozó fejezetben az alkotmánybíróság szerepének növelését kell elérni. Az alkotmánybíróság azon döntéseit, melyeket a ki nem hirdetett törvények esetében, vagyis az előzetes alkotmányossági ellenőrzés keretében hoz, a törvényhozásnak nem volna szabad felülbírálnia, mivel ebben az esetben a politikai érdekek érvényesülnének.

A Nép Ügyvédje jogintézményére vonatkozóan az 55-ös szakaszt, mely a kinevezésről szól, úgy kellene módosítani, hogy a kinevezésre a két ház együttes ülésén kerüljön sor. Annál inkább, mert az 57-es szakasz előírja, hogy a nép ügyvédje évi jelentését a parlament két háza előtt mutatja be. Fontosnak tartom az intézmény kifejezés használatát, mivel egy korábbi, az RMDSZ által benyújtott törvénytervezetben, mely a Nép Ügyvédje intézményének megszervezéséről és működéséről szólt (és amelyet a parlament nem fogadott el), azt javasoltuk, hogy ne egyszemélyes intézmény legyen, hanem a fő ombudsman mellett létezzenek ún. szakosodott ombudsmanek, így például kisebbségvédelmi ombudsman is. Ezt egy külön cikkelyben az alkotmányban is meg kellene jeleníteni.

Végezetül jelezni szeretném, hogy a fenti, vázlatos elemzés csak az általam legfontosabbaknak ítélt kérdésekre vonatkozik. A módosítások konkrét tartalmán túl, melyet majd ezután fog egy – a parlament által kijelölt szövegező – bizottság megfogalmazni, az alapvető kérdés az, hogy megérti-e a jelenlegi politikai elit: nem felszínes, felületes módosításokra, hanem valóságos alkotmányreformra van szükség.

VARGA ATTILA 1963-ban született Szatmárnémetiben. Jogász, parlamenti képviselő, az Emberjogi, Kisebbségügyi és Vallásügyi Bizottság tagja, az Alkotmánymódosító Bizottság titkára. Esszéi és tanulmányai jelentek meg A Hétben, a Korunkban és a Fundamentumban.


2002.09.02.

a cikk *.pdf formátumban