Dr. Dejan Janca
Regionalism, statul regional și problemele structurării regionale a Serbiei
Noțiunea de regionalism a primit un rol mai important și o semnificație mai pronunțată în decursul ultimelor câteva decenii, atât pe plan intern, cât și pe plan internațional. În cadrul statelor, aceasta se manifestă în primul rând, dar nu exclusiv, prin organizarea politico-teritorială a puterii de stat, cu scopul descentralizării. Pe plan internațional însă, se manifestă prin legături instituționale și de cooperare a statelor apropiate din punct de vedere geografic și/sau politic, în vederea atingerii anumitor obiective comune și îndeplinirii anumitor sarcini din diferite domenii: politice, economice, militare, culturale etc.

În cadrul statelor, regionalismul se manifestă în diferite aspecte și forme și cu funcții și sarcini diverse, însă această lucrare urmărește în primul rând rolul acestuia într-o organizare statală regională. Astfel, regiunile ca unități teritoriale-politice cu competențe generale pot fi o parte constitutivă a unui sistem de autoguvernare locală pe mai multe nivele, ca formă a descentralizării puterii atât într-un stat unitar, cât și într-unul federal, dar poate fi, de asemenea, o formă specială de autonomie teritorială, proprietățile regiunilor situându-le undeva între unitățile federale și unitățile de autoguvernare locală de cel mai înalt nivel.

Existența unor tipuri și forme diferite de autonomie teritorială îngreunează definirea mai precisă a acestei noțiuni, acest lucru depășind cadrul acestei lucrări, însă există o anexă la acest proiect care prezintă autonomia Voivodinei ca una din formele tradiționale de democratizare a puterii în Serbia. Totuși, regiunile dezbătute în prezenta lucrare - independența cărora față de puterea centrală reflectă un nivel de descentralizare maxim acceptabil, atingând chiar limitele federalizării țării - constituie elemente structurale ale unei organizări statale speciale, cunoscută sub denumirea de stat regional. Această lucrare urmărește posibilitățile organizării Serbiei în conformitate cu o astfel de organizare statală. Statul regional este, în esență, o formă intermediară între două forme de organizare statală clasice: statul unitar și statul federativ. În opinia adepților, statul regional reunește anumite aspecte pozitive ale structurilor statale unitare și federale, în același timp eliminând unele deficiențe ale ambelor structuri clasice. În opinia acestora, statul regional ia în considerare în măsură optimă particularitățile diferitelor teritorii din cadrul statului și le dă dreptul la o organizare proprie, însă nu permite punerea în discuție a unității statului. Din acest motiv, este dezirabil să se înființeze un stat regional în cazurile în care există motive întemeiate de natură istorică, geografică, economică, etnică sau de altă natură care necesită acordarea unui statut special anumitor regiuni ale statului, statut care le plasează deasupra statutului unităților de autoguvernare locală de cel mai înalt nivel, însă sub nivelul statutului de unități federale.
Primul stat regional a fost înființat în Italia în 1948, iar următorul în Spania, trei decenii mai târziu, însă în opinia experților, cea din urmă a fost folosită într-o măsură mai mare ca punct de pornire în eforturile orientate spre conceperea modelului teoretic al statului regional. Acest rezumat nu permite să prezentăm nici măcar o vedere superficială asupra structurii și proprietăților modelului italian și ale celui spaniol (nici asupra caracteristicilor unor alte tipuri interesante de regionalizare, cum ar fi cele din Belgia, Franța etc.), dar în orice caz, trebuie să afirmăm că regionalismul, în special în Europa, devine un concept tot mai larg acceptat atât ca o formă de descentralizare care întărește și democratizează puterea statală, cât și pentru îmbunătățirea formelor instituționalizate de cooperare internațională.

În R.F. Iugoslavia însă am putut observa, în special în ultimul deceniu, o tendință diametral opusă. În pofida existenței nominale a descentralizării puterii statale, adică existența formală a autoguvernării locale, a provinciilor autonome și a unităților federale, în realitate s-a desfășurat un proces tot mai pronunțat și mai accelerat de centralizare excesivă. Acest fenomen este prezent la nivelul statului federal, dar mult mai evident și mai drastic la nivelul Republicii Serbia, atingând uneori limita absurdității. Din acest motiv, în rândurile majorității partidelor politice din opoziție și ale publicului cunoscător, sunt tot mai frecvente discuțiile și eforturile îndreptate spre realizarea unei descentralizări reale a unei viitoare puteri statale în Serbia și Iugoslavia. În ultimul timp, aceste eforturi s-au concentrat tot mai mult asupra Serbiei, ca urmare a cererii statului Muntenegru de a reexamina și redefini relațiile la nivelul statului federal și între cele două unități federale, eforturile statului Muntenegru vizând tot mai evident ca o viitoare uniune cu Serbia să primească un caracter de confederație - adică, o alianță mai mult sau mai puțin strânsă a două state independente. În plus, situația din Kosovo dă naștere unor incertitudini, pentru că, deși provincia aparține încă, formal, Republicii Serbia, aceasta nu își poate exercita puterea pe teritoriul provinciei Kosovo, iar Rezoluția 1244 a ONU anticipă acordarea unei autonomii substanțiale provinciei Kosovo, ceea ce în prezent este dificil de realizat. Din motivele amintite, problemele luate în considerare în această lucrare se limitează la Republica Serbia, lăsând la o parte statutul provinciei Kosovo, având în vedere că esența și forma „autonomiei substanțiale" urmează a fi determinate ulterior, prin negocieri între „părțile interesate".

Cererile de descentralizare a puterii în Serbia, tot mai frecvente în rândul clasei politice și a opiniei publice, sunt motivate de necesitatea democratizării esențiale a statului și societății, care să asigure o participare cât mai completă a cetățenilor în administrarea problemelor publice, precum și dreptul unităților politice-teritoriale mai restrânse de a beneficia de un nivel semnificativ de autonomie în relațiile cu puterea statală centrală. Diferențele între atitudinile exprimate de partide și experți se manifestă, totuși, atât în privința formei statale prin care se urmărește obținerea descentralizării, cât și în privința naturii, formei și gradului descentralizării. În acest sens, tendințele de bază sunt evidente: pe de o parte sunt cei care pledează pentru un stat unitar cu o autoguvernare locală mai mult sau mai puțin dezvoltată, pe de altă parte, cei care pledează pentru statul regional, care, conform anumitor opinii, ar trebui să aibă o structură politică-teritorială cu trei, respectiv patru componente, iar în cele din urmă, sunt cei care pledează pentru federalizarea Serbiei, dând un rol important autoguvernării locale.

Fără a intra în mai multe detalii privind orientările de bază menționate, unele dintre acestea fiind formulate de susținătorii lor doar sub forma unor atitudini generale, fără a furniza detalii relevante elaborate; lucrarea de față se dorește o contribuție la conceptul de stat regional cu o structură politico-teritorială dezvoltată, cu patru componente.

Problemele ridicate și întrebările care necesită răspuns din acest punct de vedere sunt:

1. Ce statut trebuie să primească regiunile în cadrul statului regional Serbia?
2. Pe baza căror criterii și prin ce modalitate vor fi formate regiunile?
3. Ce competențe vor avea regiunile?
4. Care este modul de organizare a puterii în regiuni?
5. Ce tipuri de acte legale vor fi adoptate de structurile guvernamentale locale și care este locul acestora în ierarhia actelor legale în sistemul juridic al statului?
6. Din ce surse sunt finanțate regiunile?
7. Care este poziția autoguvernării locale într-un stat regional și care este structura organizatorică a acesteia?
8. Care sunt formele și modurile de participare a regiunilor în exercitarea puterii centrale?
9. Ce tip de participare au regiunile în modificarea Constituției statului central?

Răspunsurile la aceste întrebări sunt date într-o formă sumară în cele ce urmează.

1. Având în vedere faptul că statul regional este un fel de soluție intermediară între statul unitar clasic și statul federal clasic și că regiunile trebuie să beneficieze de un statut special în cadrul organizării teritoriale a puterii statale, statut situat deasupra celui mai înalt nivel al autoguvernării locale, dar sub nivelul unei unități federale, suntem de opinie că în Serbia ca stat regional, statutul regiunilor ar trebui să denote un nivel maxim acceptabil al descentralizării - chiar la limita federalizării. Cu alte cuvinte, statutul regiunilor trebuie să fie determinat în primul rând de caracteristicile unităților federale, dar fără prerogativele de suveranitate pe care la au aceste unități, mai ales în așa-numitele federații „slabe".

2. La divizarea Serbiei în regiuni, trebuie luate în considerare anumite criterii care, prin semnificația specială pe care unele le au și prin interferența unui număr mare de criterii în anumite regiuni, reprezintă o bază naturală și logică pentru formarea regiunilor - chiar dacă nu în toate situațiile. Criteriile care ar trebuie luate în considerare sunt:
a) aspecte legate de caracterul istoric și tradițional prezent în unele zone ale Serbiei;
b) caracteristici specifice în cultura, obiceiurile și mentalitatea populației din anumite zone;
c) compoziția multietnică a populației prezente în pondere semnificativă
d) interconectarea zonelor care constituie o unitate economică capabilă să funcționeze pe baza propriilor surse de venituri și
e) un criteriu dezirabil ar fi ca populația diferitelor regiuni să fie aproximativ egală, adică evitarea dispoporționalităților drastice în această privință.

Pe baza criteriilor amintite, în opinia autorului, Serbia ar putea fi divizată natural în 5 sau 6 regiuni: zona Voivodina, nord-vestul, sud-estul și centrul Serbiei, respectiv orașul Belgrad, iar a șasea regiune ar putea fi regiunea Sandzak.

Existența și numele regiunilor ar fi stipulate în Constituția Serbiei, iar granițele lor ar fi determinate de legi constituționale, cu posibilitatea unor modificări minore ale granițelor în cazul în care populația din teritoriile de la limitele unei regiuni hotărăsc prin referendum să aparțină unei regiuni învecinate, cu condiția ca regiunea respectivă și parlamentul statului central să aprobe anexarea, printr-un act constituțional de modificare a granițelor regiunilor.

3. Repartizarea competențelor între regiuni și statul central este, desigur, una din problemele cele mai importante și mai delicate ale organizării regionale a statului. În statul unitar, unitățile de autoguvernare locală primesc, prin constituție, dar mai ales prin legi, acele competențe pe care puterea centrală dorește să le delege acestora. În federație, repartizarea competențelor trebuie realizată exclusiv prin constituția statului federal, în mare parte prin enumerarea competențelor statului federal, restul competențelor aparținând unităților federale. Cu alte cuvinte, o competență aparține implicit unității federale. În cazul statului regional, de asemenea, competențele regiunilor trebuie definite prin constituție, însă experții nu au ajuns la un consens în privința acordării competenței implicite de partea statului central sau a regiunilor. Conform autorului, cea de-a doua atitudine este mai acceptabilă, cu condiția ca, pe lângă competențele exclusive clasice ale statului central - în domeniile apărării, politicii externe, a siguranței naționale, a sistemului monetar, valutar și vamal, a sistemului juridic și a altor domenii similare, în constituție să fie enumerate și o gamă largă de competențe comune, adică mixte, cu diferite soluții de participare a puterii centrale și a celei regionale în exercitarea acestora.

4. Structura de bază a puterii în regiuni ar include un parlament regional, un guvern regional, un înalt consiliu judecătoresc al regiunilor și organe administrative. Parlamentul regional ar fi bicameral: consiliul cetățenilor și consiliul comunităților subregionale. Consiliul cetățenilor ar fi un organ reprezentativ ales prin alegeri generale directe, cu mandat de 4 ani, aplicând un sistem proporțional. Consiliul comunităților subregionale ar fi format din 5 sau 6 reprezentanți aleși de adunările subregionale formate în cadrul regiunii. Parlamentul regional ar promulga și modifica constituția regională și alte reglementări. Legile constituționale și unele decizii expres anticipate vor fi adoptate prin majoritate de două treimi, celelalte reglementări fiind adoptate cu majoritate simplă în ambele camere.

În relațiile dintre parlamentul regional și guvernul regional va se va aplica sistemul de corp legislativ, adică guvernul va fi înlocuit de parlament, în fața căruia guvernul răspunde pentru actele sale, fără a exista posibilitatea ca guvernul să se opună parlamentului prin amenințări de dizolvare a acestuia înainte de expirarea mandatului.

În sfera justiției, tribunalele din regiuni vor face parte dintr-un sistem judecătoresc unitar al statului central, existând curți de apel pe teritoriul regiunilor și o curte supremă la nivelul statului central. Instanțele judecătorești de primul nivel ar exista în municipalități și subregiuni. Înaltul consiliu judecătoresc al regiunilor ar fi, prin compoziție, un organ neparlamentar și neguvernamental. Împreună cu Curtea supremă a republicii, acest organ ar numi judecătorii tuturor instanțelor judecătorești și ar propune judecători pentru curtea constituțională și curtea supremă.

Parlamentul regional ar desemna un avocat al poporului regional, care ar avea sarcina de a proteja legalitatea și drepturile cetățenilor, parțial independent și parțial în cooperare cu avocatul poporului de la nivelul statului central.

Fiecare regiune ar beneficia de libertate deplină în organizarea independentă a rețelei de organe administrative proprii, în conformitate cu necesitățile și competențele regiunii.

5. În domeniul competenței normative, regiunile ar adopta propriul act constitutiv de bază - constituția regională. Proclamarea acesteia nu necesită nici o aprobare prealabilă sau confirmare suplimentară din partea vreunui organ statal central. Prevederile constituțiilor regionale ar putea fi contestate, după intrarea în vigoare, în fața curții constituționale și a curții supreme a statului central. În domeniile care intră în competența lor exclusivă, regiunile vor adopta legi regionale care vor trebui să fie în concordanță cu constituția regională și cu constituția statului central. În cazul competențelor comune, adică mixte cu statul central, precum și în cazul competențelor delegate de statul central, legile regionale vor trebui să fie în concordanță cu prevederile legale ale statului central, însă vor avea prioritate față de actele legislative de grad inferior ale statului central.

6. Având în vedere competențele numeroase, variate și semnificative ale regiunilor, este evident că exercitarea acestora necesită fonduri substanțiale. Din acest motiv, este necesar ca regiunile să dispună de propriile venituri sub forma taxelor regionale, acestea fiind specificate cu precizie în constituția regională. În plus, regiunile ar participa în măsură semnificativă la veniturile din impozite ale statului central plătite în teritoriu. Una din sursele de venituri ale regiunilor ar trebuie să fie taxele pe care le impun în mod legitim pentru desfășurarea anumitor activități pe teritoriul lor. În plus, bugetul regiunilor ar colecta venituri din impozite regionale pe proprietate. În final, regiunile trebuie să aibă posibilitatea ca, în caz de nevoie, să solicite împrumuturi și credite de la statul central.

7. Definirea poziției autoguvernării locale în statul regional este o problemă complexă și permite aplicarea mai multor soluții. S-a menționat deja că între adepții statului regional, unii optează pentru structura statală teritorială-politică cu trei componente, iar alții, pentru structura cu patru componente. Primii au în vedere existența municipalităților ca unități de autoguvernare locală în cadrul regiunilor ca fiind elemente constitutive autonome ale statului regional și ale statului central. Al doilea grup introduce nivelul subregiunilor între regiuni și municipalități, un alt nivel - mai înalt - de autoguvernare locală care are, până la un anumit punct, caracteristici specifice care, într-o anumită măsură, ies din structura generală a autoguvernării locale în înțelesul tradițional, care urmează încă a fi discutată.

O subregiune ar fi constituită din unități elementare de autoguvernare locală asociate în mod voluntar (grupând în medie 10 municipalități actuale), dar care ar primi, conform principiului subsidiarității, responsabilitatea de a lua decizii și de a desfășura activități aparținând de competența exclusivă a autoguvernării locale, în cazul în care astfel se înlesnește realizarea unor interese comune, a unei eficiențe și economicități crescute. În plus, datorită numărului diferit de municipalități care pot fi asociate în subregiuni, unele minorități care trăiesc pe teritoriul Serbiei ar avea posibilitatea de a-și ocroti cu mai mare succes identitatea culturală și de a se îngriji mai bine de dezvoltarea generală a comunității lor.

Poziția și organizarea puterii în subregiuni ar fi reglementată de acte legale referitoare la autoguvernarea locală, fiind de competența comună a statului central și a regiunii. Subregiunile ar avea, în mod similar unităților de autoguvernare locală, un organ reprezentativ monocameral, o adunare subregională, un organ executiv și organele guvernamentale necesare. Activitatea acestora ar fi finanțată în primul rând din bugetul municipalităților, iar în mai mică măsură, din bugetul regiunilor.

Puterea semnificativă a adunării subregionale ar fi dreptul de a desemna cei 5 (sau 6) reprezentanți în camera comunităților subregionale a parlamentului regional, respectiv 1 reprezentant în camera regională a parlamentului statal. Dreptul subregiunilor de a fi astfel reprezentate și de a participa astfel în guvernarea regiunii și a statului central ar fi o caracteristică specială care ar face ca autoguvernarea locală din statul regional să fie diferită chiar față de sistemele dezvoltate de autoguvernare locală din statele unitare și federale.

[...]


     Articole recomandate: Studii in limba engleză ale Centrului pentru Regionalism (Center of Regionalism) din Novi Sad, condus de Alexander Popov


2000.06.01.

articolul în format *.pdf