Kolumbán Gábor
Autonomiile locale și Europa regiunilor (2.)
În cursul dezbaterilor, parlamentarilor români le-a luat ceva timp pînă au căzut de acord asupra denumirii legii administrației publice locale. Nu s-au putut decide să o boteze legea autonomiei sau administrației locale. Dezbaterea nu s-a născut doar ca o consecință a traducerii în română a chartei europene, ea fiind o chestiune esențială a filosofiei administrației publice. Dacă pornim de la textul francez al chartei, intitulată "Charte Européenne de l'autonomie locale", atunci ar trebui să vorbim despre autonomie locală, în conformitate cu cele enunțate în preambul "Considérant que les collectivités locales sont l'un des principaux fondements de tout regime démocratique", luînd în considerare și definiția autonomiei locale din articolul 3.: "Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de regler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.
Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres elus au suffrage libre, secret, egalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes executifs responsables devant eux."

În versiunea engleză a chartei, intitulată "European Charter of Local self-government", același aliniat al preambulului spune: "Considering that the local authorities are one of the main foundations of any democratic regime". Articolul 3. sună așa: "Local self-government denotes the right and the ability of local authorities, within the limits of the law, to regulate and manage a substantial share of public affairs under their own responsability and in the interests of the local population.

This right shall be exercised by councils or assemblies composed of members freely elected by secret ballot on the basis of direct, equal, universal suffrage, and which may possess executive organs responsible to them."

Din confruntarea celor două variante - ambele oficiale - se poate vedea că nu sînt traduceri mot-a-mot. Versiunea franceză vorbește separat despre comunitatea locală și separat de instituția de autoguvernare care își exercită dreptul la autonomie. Din versiunea englezească lipsește cuvîntul "comunitate", revenind instituției dreptul de a exercita autonomia locală. În ambele variante finalitatea administrației locale este slujirea intereselor cetățenilor. Această diferență este semnificativă și în privința Europei de Est, pentru că ne duce la întrebarea dacă autonomia locală este sau nu un drept colectiv cuvenit comunităților locale. școala de administrație publică anglo-saxonă are o abordare utilitaristă, considerînd problema administrației publice sub aspectul serviciilor publice. școala franceză, evident din considerente culturale, statuează comunitatea locală ca deja existentă, și definește administrația locală ca instituția menită să gestioneze probelemele comunității. Problema devine și mai importantă prin prisma procesului de tranziție, fiindcă de loc nu este indiferent dacă administrația locală își dobîndește legitimitatea de la comunitatea locală sau își cîștigă atribuțiile de la statul centralizat atotputernic. Ambele variante vorbesc însă, despre autoguvernare și nu administrație locală. România a păstrat denumirea de autonomie locală la ratificarea Chartei, în 97, dar textul preambulului vorbește despre autorități: "considerînd că autoritățile administrației publice locale reprezintă unul dintre principalele fundamente ale oricărui regim democratic". Articolul 3. este formulat astfel: "Prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă ale autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu și în interesul populației locale, o parte importantă a treburilor publice".

Dispare comunitatea ca favorizatul autonomiei locale, în locul său apărînd cuvîntul "populație", iar dreptul de a exercita autonomia locală îi revine instituției. Poate merită văzut de ce legislația română a ales abordarea anglo-saxonă depărtată din punct de vedere al sistemului juridic autohton și din cel al tradițiilor culturale, abătîndu-se cu totul excepțional de la urmărirea modelului francez. În opinia mea asta s-a întîmplat pentru că parlamentarii aflați atunci în legislativ n-au înțeles exact conceptul autonomiei locale, și s-au temut că dacă acest drept li se cuvine comunităților locale, atunci s-ar crea un fel de autonomie comunitară în zonele unde comunitățile locale sînt constituite în majoritate de membrii minorităților naționale. La acest aspect s-a mai adăugat și fobia de autonomie a naționaliștilor, vrînd să elimine de la autonomia universitară pînă la cea locală toate formele de autonomie din jurisprudența românească. Ce s-a întîmplat de fapt? În privința unei instituții de autoguvernare ce avea să fie creată pe alte criterii decît cel etnic, logica statului național dominat de viziunea etnică a impus luarea unei decizii pe criteriul etnic. Această viziune își va face simțită încă multă vreme efectul, în ceea ce privește descentralizarea și delegarea atribuțiilor între administrația centrală și cea locală. Este interesant de remarcat faptul că, pe măsură ce înaintăm dinspre Europa de Vest spre Est ultima țară este Ungaria unde "administrația locală" este denumită autoguvernare și prima țară este România unde denumirea este administrație locală. "Nomen est omen."

Practicarea efectivă a administrației locale depășește cadrul legal, depinzînd în mare măsură de tradițiile țării date. Principiul subsidiarității s-a născut în Europa din practica de secole de autoguvernare a comunităților locale.

Subsidiaritatea este un principiu funcțional, care face posibilă distribuirea atribuțiilor și competențelor în conformitate cu principiul democrației și al descentralizării puterii. Aliniatul 3 din articolul 4 al chartei formulează astfel: "în general treburile publice vor fi rezolvate de către organele administrative cele mai apropiate de cetățeni. Delegarea treburilor publice către alte organe administrative va depinde de natura și caracterul sarcinii, respectiv de cerințele de eficiență și economice." Aliniatul 4.: "Atribuțiile autorităților locale sînt în general totale și exclusive. Aceste atribuții pot fi îngrădite de alte organe regionale sau centrale doar în baza prevederilor legale specifice."

Principiul subsidiarității este unul dintre pilonii cei mai solizi ai organizării societăților. După formularea originală (în enciclica emisă de Papa Pius al XI-lea Quadragesimo Anno) "este interzis să se treacă de la atribuțiile persoanelor la atribuțiile comunității toate treburile pe care persoanele prin forțe și capacități proprii le pot realiza, și la fel, trecerea a tot ceea ce o comunitate mai mică, organizată la nivel inferior poate realiza și asigura, în atribuțiile unei autorități mai mari și organizate la nivel superior este o injustețe și totodată un păcat grav, fiind considerat răsturnarea ordinii firești a societății, deoarece toate activitățile sociale prin esența și puterea lor lăuntrică au obligația să sprijine părți ale societății unitare, însă niciodată nu au voie să le distrugă sau să le încorporeze."

În mod evident comunitățile locale sînt alcătuite de cetățenii care locuiesc în zona dată. Comunitatea locală este menținută de identitatea născută din apartenența la localitatea respectivă și de comunitatea de interese legată de ea. Comunitatea locală este, de fapt, o comunitate autonomă, exercitîndu-și autonomia de fiecare dată în baza principiului subsidiarității. În mod firesc o parte a atribuțiilor de autoritate publică ale "guvernului" comunității locale autonome sînt delegate de către administrația centrală, cealaltă parte însă, apare ca cerința necesară îndeplinirii competențelor legate de gestionarea treburilor publice locale. Delegarea puterii și descentralizarea întotdeauna au fost și vor fi chestiuni politice delicate, mai ales într-o țară cu o putere statală atît de mult centralizată cum este statul național român. Puterea statală centralizată tinde să perceapă inițiativele de descentralizare ca atentate antistatale sau ca îngrădirea și lezarea suveranității, și nu ca o condiție de bază a gestionării mai eficiente, mai economice și mai centrate pe cetățean a treburilor publice. "Războiul administrativ" izbucnit de aici, dus de cîțiva ani buni de către administrațiile locale și regionale nou înființate în aria noastră geografică împotriva administrației centrale și mai ales cu guvernul, nu numai în România ci și în alte țări din Europa de Est, cred că este un exemplu dureros în acest sens. Obstacolul privind delegarea puterii constă în faptul că tocmai din cauza autonomiei comunitățile autonome și instituțiile de administrație publică aferente lor nu pot avea sub nici o formă relații de subordonare ci doar de coordonare. Altfel sistemul de autonomii nu poate funcționa.

Principiul subsidiarității are rol vital, deoarece prin intermediul său ierarhiile atribuțiilor pot fi împărțite în funcție de competențe și se poate realiza descentralizarea în mod dinamic, luînd în considerare toate detaliile particulare ale problemelor existente. Principiul subsidiarității este un principiu organizator desconstructiv, care înlesnește descompunerea în elemente a sistemelor administrative centralizate. Competențele organizate pe verticală sînt redistribuite pe orizontală păstrînd gradul de integrare al sistemului.

Majoritatea blocajelor, a tensiunilor și a crizelor periodice apărute în ultimii zece ani în procesul de reformă a administrației publice se datorează tocmai lipsei aplicării subsidiarității sau altfel spus a lipsei culturii și practicii de ajutorare. Aceste probleme vor apărea și mai pronunțat în cursul procesului de dezvoltare regională și de regionalizare. Între timp Consiliul Europei pregătește Charta Europeană a Autonomiei Regionale, la care mă voi referi într-un articol viitor.

Miercurea Ciuc, mai 2000.

Szász Tibor
2000.08.24.

articolul în format *.pdf