Renate WEBER
Protecția minorităților înrudite din perspectiva standardelor europene
Analize 
În Raportul său cu privire la Tratamentul preferențial al minorităților naționale de către statele înrudite, Comisia de la Veneția a făcut următoarea precizare: „Pînă de curînd, tendințele mai recente ale statelor înrudite de a adopta legi sau decizii [administrative] prin care conferă drepturi speciale minorităților lor înrudite nu au beneficiat de o atenție specială și au trezit doar în mică măsură, sau chiar deloc, interesul comunității internaționale. Nici o supraveghere sau coordonare a acestor legi sau decizii nu a fost solicitată pînă acum”. În continuare doresc să mă refer la acele standarde cu care Legea maghiară a statutului intră sau ar putea intra în contradicție.

1. Despre discriminare
Atît Guvernul cît și opoziția susțin că legea i-ar discrimina pe cetățenii români, alții decît cei de naționalitate maghiară, pentru că numai aceștia din urmă ar fi beneficiarii unui tratament preferențial din partea Ungariei. Este însă posibil ca o astfel de situație să fie considerată discriminatorie? Categoric, nu. În prezent există două definiții ale discriminării. Prima o găsim în articolul 1 al Convenției internaționale privind interzicerea tuturor formelor de discriminare rasială: „«discriminare rasială» înseamnă orice diferențiere, excludere, restricție sau preferință bazată pe rasă, culoare, descendență, origine etnică sau națională, care are ca scop sau efect anularea sau împiedicarea recunoașterii ori exercitării în mod egal a drepturilor omului și libertăților fundamentale în viața politică, economică, socială, culturală sau în orice alt domeniu al vieții publice” (sublinierea mea). Așadar, un tratament este discriminatoriu numai dacă privează persoanele de exercitarea drepturilor omului ale căror deținătoare sînt. Asta înseamnă că un tratament care conferă unui grup de persoane drepturi suplimentare, pe baza originii naționale sau din alte motive, nu poate fi considerat ca discriminînd alte personae, care vor continua să se bucure de propriile drepturi ale omului fără nici o piedică sau restricție.

La 20 iunie 2001, Uniunea Europeană a adoptat Directiva pentru implementarea principiului tratamentului egal între persoane indiferent de originea lor rasială sau etnică. Articolul 2 al Directivei anti-discriminare precizează c㠄discriminarea directă este considerată ca avînd loc atunci cînd o personă este, a fost sau ar fi tratată mai puțin favorabil decît alta, într-o situație comparabilă, din cauza originii sale rasiale sau entice” (sublinierea mea). În termeni similari este definită și discriminarea indirectă. Din nou, un tratament mai puțin favorabil este indispensabil pentru ca o lege sau un comportament să fie considerat discriminatoriu. Este evident că singurele comportamente discriminatorii care pot să apară în procesul implementării Legii statutului privesc tocmai beneficiarii acesteia, persoane aparținînd minorității maghiare, nicidecum populația majoritară sau alte minorități. Din nici o luare de poziție a autorităților române n-am înțeles că ar fi îngrijorate pentru că o astfel de discriminare ar fi posibilă, ca și cum originea lor maghiară ar disculpa Guvernul de obligația de a proteja unii cetățeni români.

2. Aceleași minorități, protecții diferite
Trebuie să facem diferența între obligația de a asigura protecția minorităților naționale și tratamentul mai favorabil al minorităților înrudite. În prima situație avem de-a face cu o obligație a statelor pe ale căror teritorii trăiesc minoritățile și ai căror cetățeni sînt, o obligație care constituie obiect de preocupare al dreptul internațional și al relațiilor internaționale, tocmai de aceea fiind codificată de multiple instrumente juridice și politice internaționale și europene, cel mai complex astfel de document fiind la ora actuală Convenția-cadru pentru protecția minorităților naționale, adoptată de Consiliul Europei. În ce privește tratamentul mai favorabil al unor minorități de către statele lor înrudite, el nu este prevăzut de nici un document juridic sau politic, fiind pur și simplu o chestiune de voință politică a statului înrudit. În sine, o astfel de protecție este binevenită, iar Raportul Comisiei de la Veneția exprimă clar această poziție: „Importanța absolută a unei protecții adecvate și efective a minorităților naționale ca un aspect special al apărării drepturilor omului și libertăților fundamentale, precum și în vederea promovării stabilității, securității democratice și păcii în Europa, a fost subliniată și accentuată în repetate rînduri. Aplicarea completă a tratatelor internaționale în materie – in primis a Convenției cadru pentru protecția minorităților naționale, precum și cea a Cartei limbilor regionale sau minoritare și, chiar dacă mai puțin explicit, a Convenției europene a drepturilor omului – a devenit o prioritate pentru toate statele membre ale Consiliului Europei. Pe acest fundal, apariția formelor noi și originale ale protecției minorităților, în special din partea statelor înrudite, constituie o tendință pozitivă în măsura în care ele pot contribui la realizarea acestui obiectiv”.

Asta înseamnă că nu putem vorbi despre standarde europene sau internaționale privind tratamentul mai favorabil al minorităților de către statele înrudite, singurele standarde care pot fi invocate privind: protecția drepturilor omului și minorităților, principiile generale ale dreptului internațional, în mod deosebit cele privind relațiile prietenești dintre state.

3. Cîteva chestiuni considerate controversate
a. Declararea originii naționale
Cîteva aspecte trebuie clarificate, pentru a înțelege ce e permis și ce e interzis.

În primul rînd, trebuie spus că a cere unei persoane să își asume o apartenență națională și să o declare, dacă pe baza acestei declarații persoana va fi discriminată, este inadmisibil. Dar asumarea și declararea liberă a apartenenței naționale nu este un lucru de neacceptat. Dimpotrivă, de vreme ce există documente internaționale care prevăd drepturi ai căror purtători sînt indivizii care aparțin unor minorități sau prevăd posibilitatea unor măsuri speciale pentru menținerea și promovarea identității naționale, este evident că punerea lor în practică nu se poate face fără a ști cine sînt adresanții, ceea ce presupune asumarea și declararea identității.

În al doilea rînd, trebuie precizat că, inclusiv în cazul în care se doreș te punerea în practică a unor măsuri speciale (discriminare pozitivă, acțiuni afirmative), o persoană nu poate fi obligată să-și asume sau să declare apartenența sa națională și nici să exercite drepturile specifice pe care le are datorită acestei identități. Acesta este întotdeauna o decizie strict personală, iar standardele sînt foarte clare, dacă ar fi să cităm numai art. 3 (1) al Convenției-cadru: „Persoanele aparținînd unei minorități naționale au dreptul să aleagă în mod liber dacă să fie tratate sau nu astfel și nici un dezavantaj nu va rezulta din această alegere sau din exercitarea drepturilor care derivă din această alegere”.

Al treilea aspect se referă la faptul că numai persoanele însele pot să declare care le este apartenența națională și nici o organizație sau autoritate statală nu este îndreptățită să decidă acest lucru. Comisia de la Veneția a notat în mod special riscul care există în legătură cu acest aspect: „deși formularea articolului 1 alin. 1 al Legii maghiare pare să sugereze că este suficientă simpla declarație a solicitantului, reiese că organizațiile reprezentative ale comunității naționale maghiare din țările vecine vor trebui să cerceteze originea națională a solicitantului înaintea eliberării – sau refuzului eliberării – recomandării în cauză. Cu toate acestea, legea nu specifică ce fel de criterii se vor aplica de către aceste organizații”. Și aceasta este o problemă, pentru că s-ar putea ca unor persoane să le fie refuzată recomandarea, iar legea nu prevede nici o posibilitate de atac a acestui refuz. Asta înseamnă că un drept fundamnetal, dreptul la un remediu, prevăzut de Declarația universală a drepturilor omului ca și de art. 13 din Convenția europeană a drepturilor omului poate fi încălcat în procesul implementării legii. Atenție însă, într-o atare situație este vorba de o eventuală discriminare și de lipsa dreptului la remediu a unor persoane care aparțin minorității maghiare (care se declară de origine maghiară) și nu de o discriminare a majorității române sau a altor minorități. Spre deosebire de legea maghiară, alte legislații, din Slovacia, sau din Bulgaria au prevederi mult mai concrete privind cine poate să declare ca avînd o anume origine, existînd chiar proceduri judiciare și extrajudiciare prevăzute de legile în cauză pentru a face o astfel de dovadă.

b. Familiile, ca beneficiare ale legii
Autoritățile române susțin că extinderea avantajelor oferite de Legea statutului asupra soției/soțului, în situația în care aceștia nu sînt maghiari și asupra copiilor minori este împotriva standardelor privind protecția minorităților naționale. Într-un interviu acordat ziarului Népszabadság, la 19 noiembrie 2001 prim-ministrul Adrian Năstase a precizat care sînt, în opinia autorităților române, neajunsurile legii maghiare. Printre ele, faptul c㠄există articolele referitoare la soțul/soția și copiii de altă naționalitate, dat fiind că aceștia din urmă n-au nimic în comun cu protecția minorităților”. Această abordare este cu desăvîrșire absurdă. Dacă ne uităm la documentele care prevăd drepturile minorităților naționale, în special la Convenția-cadru, vom observa că protecția are în vedere familiile, chiar dacă acest lucru nu este specificat. Altfel, ar însemna să discriminăm pe baza apartenenței naționale a soțului/soției, ceea ce este inadmisibil. Să ne imaginăm, de exemplu, cum s-ar pune în practică dreptul la folosirea limbii materne în viața privată (art. 10 din Convenția cadru): ar fi acceptată exercitarea lui în familiile cu soți avînd aceeași origine națională, dar refuzată în familiile mixte! În privința copiilor, nici măcar nu mai trebuie spus că dreptul la educație îi privește mai mult pe ei, decît pe părinții lor, iar Convenția privind drepturile copilului precizează nu doar responsabilitatea ambilor părinților privind creșterea copiilor lor (art. 18), dar și dreptul copilului de a accede, prin educație, la dezvoltarea identitatății sale culturale (art. 29 lit. c).

c. Legitimație de maghiar?
S-a spus că este ridicol să porți o legitimație care să ateste originea națională. Chiar dacă ar fi așa, nu este însă nelegitim, cîtă vreme ea nu servește la discriminarea purtătorului. Probabil că puteau fi găsite alte denumiri, servind aceluiași scop, Comisia de la Veneția, de exemplu, referindu-se la „documentul care dă dreptul la avantaje”. În același timp însă, trebuie să fim realiști și să admitem că, indiferent de titlu, un astfel de document are la bază apartenența națională a purtătorului.

În ceea ce privește natura documentului, analiza făcută de Comisia de la Veneția arată că legislația maghiară este asemănătoare cu altele: „«Certificatul de naționalitate maghiară»...conține fotografia posesorului și toate datele personale ale acestuia”.

„Potrivit regulamentului grec, [documentul] este (și este denumit) o legitimație de identitate (cuprinzînd fotografia și amprentele posesorului său), eliberată pe o perioadă de trei ani (cu posibilitatea prelungirii); el funcționează și ca permis de ședere și permis de lucru”.

«Legitimația de expatriat» slovacă se eliberează pe o perioadă de timp nedefinită, conține datele personale ale posesorului, precum și adresa lui permanentă (datele copiilor minori pot fi și ele incluse, la cererea persoanei în cauză, în măsura în care acest lucru este compatibil cu tratatele internaționale în vigoare). Această legitimație nu echivalează cu legitimația de identitate și este valabilă numai cînd este folosită împreună cu un document de identitate valabil...eliberat de către statul de cetățenie. Cu toate acestea, deținătorul legitimației poate să intre pe teritoriul slovac fără invitație scrisă, viză sau permis de ședere”.

În același timp însă, s-a precizat: „În măsura în care acest document permite un acces mai ușor la aceste avantaje, Comisia este de părere că el se poate dovedi util. Cu toate acestea, ea observă că, în numeroase țări, acest document are caracteristicile unui act de identitate, deoarece conține fotografia posesorului său și toate datele personale ale acestuia. Actul face referire la originea națională a posesorului său. Este foarte probabil că posesorii acestor documente îl vor utiliza ca legitimații de identitate, cel puțin pe teritoriul statului înrudit. Sub această formă, documentul creează, în consecință, o legătură politică între acești străini și statul lor înrudit. Se înțelege că această legătură este un motiv de îngrijorare pentru statele de cetățenie care, după părerea Comisiei, ar trebui să fie consultate înainte de adoptarea oricărei măsuri prin care se creează documentele în cauză”.

Un alt motiv de posibilă îngrijorare privește protecția datelor purtătorului documentului. Există un drept fundamental la viață privată, prevăzut de articolul 8 al Convenției europene a drepturilor omului, iar jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului precizează foarte clar că protecția datelor personale intră în sfera vieții private. Ar fi inadmisibil ca Guvernul maghiar, care va aduna datele privind minoritățile maghiare din țările vecine cu singurul scop de a oferi avantajele prevăzute de lege, să dea aceste informații autorităților celorlalte state, instituțiilor publice sau private, inclusiv partidelor sau organizațiilor minorităților, informații care ar fi folosite pentru alte scopuri (organizarea internă a comunității, alegeri interne etc).

Tot în legătură cu elaborarea acestui document, merită spus că Guvernul român și-a exprimat nemulțumirea privind atît rolul atribuit organizațiilor minorității, cît și rolul autorităților maghiare. Declarația de presă din 19 octombrie 2001, precizează: „Ar trebui să fie amendate prevederile legii, conform cărora organizații atestate de către statul ungar vor da recomandări cu privire la apartenența etnica a cetățenilor statelor vecine… Ar trebui să se revizuiască procedura de acordare a documentului care, în acest moment, prevede contacte multiple între persoane și autoritățile statului ungar”. În realitate, analizînd ambele aspecte, Comisia de la Veneția a conchis diferit: „În viziunea Comisiei, rolul acestor asociații nu poate fi exclus, dacă ele sînt solicitate de către statele înrudite numai ca să furnizeze informații despre fapte precise, determinate în mod legal, în absența altor documente sau materiale susținătoare sau dacă sînt însărcinate numai cu eliberarea unei recomandări informale, fără caracter obligatoriu, destinate autorităților consulare ale statului înrudit”. Cît privește rolul autorităților statului maghiar, Comisia a precizat că este chiar rolul acestora și nu al altor instituții să elibereze aceste documente.

d. Avantajele sociale
Deși cu oarecari nuanțe, guvernul român este de acord cu aspectele care țin de educație și promovarea identității culturale, dar s-a opus cu vehemență celor care privesc dreptul de a munci trei luni pe an în Ungaria, ca și prevederilor privind asigurările sociale și celor de sănătate. Autoritățile de la Budapesta au susținut că motivul principal pentru care doresc să ofere posibilitatea maghiarilor din țările vecine de a munci în Ungaria este realitatea existentă, anume faptul că un număr foarte mare de persoane lucrează oricum în Ungaria, dar „la negru”. Într-o atare situație, a prevedea un ansamblu de măsuri sociale înseamnă pur și simplu a respecta drepturile economice și sociale ale acelor persoane, drepturi prevăzute de Carta socială europeană, ratificată de ambele țări.

4. Extrateritorialitatea și tratatele bilaterale
„Simplul fapt că destinatarii unui act legislativ sînt cetățeni străini, nu constituie, după părerea Comisiei, o încălcare a suveranității teritoriale”. Pe de altă parte, Comisia de la Veneția a subliniat că există principii ale dreptului internațional care trebuie respectate. În articolul 2 al Convenției cadru este menționat: „Prevederile acestei Convenții cadru vor fi aplicate cu bună credință, în spiritul înțelegerii și toleranței și în conformitate cu principiile bunei vecinătăți, a relațiilor prietenești și cooperării între state”. În ceea ce privește tratatele bilaterale, un principiu de drept internațional, Pacta sunt servanda, cere statelor care sînt legate astfel să le respecte cu bună credință. Asta presupune inclusiv consultarea bilaterală în privința unor chestiuni de interes comun. Raportul precizează: „Măsurile unilaterale legate de tratamentul preferențial al minorităților înrudite nu trebuie să atingă domenii care sînt prevăzute în mod demonstrabil în tratate bilaterale fără consimțămîntul expres sau acordul implicit, dar neambiguu, al statului de cetățenie”. Și există un motiv foarte puternic pentru aceasta: „În cazul disputelor privind executarea sau interpretarea tratatelor bilaterale, se va recurge la utilizarea tuturor procedurilor de rezolvare existente ale acestora, cu bună credință, măsuri unilaterale putînd fi aplicate de către statul înrudit dacă și după ce aceste proceduri s-au dovedit zadarnice”.

Care vor fi efectele aplicării legii? În ce măsură prevederile ei vor rămîne pe hîrtie sau vor fi puse în practică, avînd in vedere costurile foarte mari pe care le implică, vom afla nu peste multă vreme. Mai ales că durata în timp a aplicării unora dintre ele, cum sînt dreptul la muncă și asigurările sociale, va fi limitată, pînă la momentul intrării Ungariei în Uniunea Europeană, ceea ce, cu siguranță, se va întîmpla în 2004.

RENATE WEBER s-a născut în 1955, la Botoșani. Este avocat în Baroul București, expert în domeniul drepturilor omului, lector SNSPA, Facultatea de Științe Politice, președintele Fundației pentru o Societate Deschisă. Constitutionalism as a Vehicle for Democratic Consolidation in Romania, în Jan Zielonka ed. Democratic Consolidation in Eastern Europe, Oxford University Press, 2001; Police Organization and Accountability: A Comparative Study, în Andras Kadar ed. Police in Transition, Central European University Press, 2001.


2001.11.06.

articolul în format *.pdf