Comisia de la Veneția
Raport despre tratamentul preferențial al minorităților naționale de către statul înrudit
Analize 
adoptat de Comisia de la Veneția în cadrul celei de-a 48-a Reuniuni Plenare (Veneția, 19-20 octombrie 2001)(fragmente)

B. Legislația internă referitoare la protecția minorităților înrudite: analiză1
În completare la înțelegerile bilaterale și la legile și regulile autohtone prin care acestea sînt puse în aplicare, un număr de state din Europa au aprobat acte legislative sau regulamente specifice, acordînd avantaje speciale, prin urmare un tratament preferențial, persoanelor care aparțin minorităților înrudite cu ele2.

Următoarele legi merită să fie citate în acest context:

Legea egalității sud-tirolezilor cu cetățenii Austriei în anumite domenii administrative, 25 ianuarie 1979 (Austria) (în cele ce urmează: „Legea austriac㔠sau LA).3
Legea despre slovacii expatriați precum și schimbarea și completarea unor legi – nr. 70 din 14 februarie 1997 (Slovacia) (în cele ce urmează: „Legea slovac㔠sau LS).
Legea referitoare la sprijinul acordat comunităților românești din întreaga lume, 15 iulie 1998 (România) (în cele ce urmează: „Legea român㔠sau LR).
Legea federală despre politica de stat a Federației Ruse cu privire la compatrioții de peste hotare, martie 1999 (Federația rusă) (în cele ce urmează: „Legea rus㔠sau LRu).
Legea despre bulgarii care trăiesc în afara Republicii Bulgaria, 11 aprilie 2000 (Bulgaria) (în cele ce urmează: „Legea bulgar㔠sau LB).
Legea despre măsurile de favorizare a minorității italiene din Slovenia și Croația, 21 martie 2001, nr. 73 (care lărgește valabilitatea articolului 14 § 2 al Prevederilor pentru dezvoltarea activităților economice și cooperării internaționale a Regiunii Friuli-Venezia Giulia, a provinciei Belluno și a zonelor învecinate, 9 ianuarie 1991, nr. 19) (Italia) (în cele ce urmează: „Legea italian㔠sau LI).
Legea despre maghiarii care trăiesc în țările vecine, 19 iunie 2001 (care va intra în vigoare la 1 ianuarie 2002) (Ungaria) (în cele ce urmează: „Legea maghiar㔠sau LM).

De asemenea, sînt demne de remarcat cele ce urmează:

Rezoluția Parlamentului sloven despre statutul și situația minorităților slovene care trăiesc în țările vecine și îndatoririle statului sloven și ale altor organe în această privință din 27 iunie 1996.
Decizia Ministerială Comună nr. 4000/3/10/e a Miniștrilor de Interne, de Apărare, ai Afacerilor Externe, Muncii și Ordinii publice din 15-29 aprilie 1998 despre Condițiile, durata și procedura de eliberare a legitimațiilor de identitate speciale pentru cetățenii albanezi de origine greacă (Grecia) (în cele ce urmează: „Decizia Ministerială Greac㔠sau DMG).

Sfera de aplicare ratione personae
Legea română și Legea italiană se limitează la referirea la „comunitățile” sau „minoritățile” care trăiesc în afara teritoriilor lor respective. Celelalte legi examinate, dimpotrivă, precizează în detaliu criteriile cărora o persoană trebuie să corespundă pentru a intra în sfera lor de aplicare. Aceste criterii sînt următoarele:

Cetățenia străină
Acest criteriu decurge din raționamentul [ratio] foarte asemănător al acestor legi și, din această cauză, le este comună tuturor (cu excepția parțială a Legii ruse). Criteriul nu este precizat întotdeauna în mod explicit (vezi Legile română și italiană menționate mai sus; Legea bulgară nu-l specifică în articolul 2, o face însă în capitolul al doilea). Legea maghiară precizează că cetățenia ungară trebuie să fie pierdută din alte motive decît cel al renunțării voluntare.

Originea națională specifică
În timp ce Legile italiană și română nu precizează în mod explicit nici un criteriu pentru stabilirea originii naționale, celelalte legi fac acest lucru, mai mult sau mai puțin detaliat.

În Legea slovacă, „originea etnic㔠slovacă derivă dintr-un „strămoș direct până la a treia generație” (articolul 2 § 3 al LS). Pentru Legea bulgară este necesar a avea cel puțin un ascendent de origine bulgară (articolul 2 al LB). În Legea maghiară, este de „naționalitate” maghiară persoana care se declară ca atare (articolul 1 al LM). Pentru ruși, compatrioți sînt „cei care împărtășesc aceeași limbă, religie, cultură, aceleași tradiții și obieciuri, precum și descendenții lor direcți” (articolul 1 al LRu).

Ca dovadă a originii naționale, Legea slovacă cere un „document susținător” care poate consta din: certificatul de naștere, certificatul de botez, o declarație a oficiului stării civile, o „dovadă a naționalității” sau permisul de ședere permanentă; în lipsa acestora, se cere o dovadă scrisă din partea unei organizații a slovacilor din străinătate sau mărturia a cel puțin doi conaționali slovaci expatriați (articolul 2 § 4 al LS). Legea bulgară cere un document eliberat de o autoritate străină sau de o asociație a bulgarilor de peste hotare sau de Biserica Ortodoxă Bulgară; în lipsa acestora, originea bulgară poate fi dovedită prin mijloace justițiare (articolul 3 al LB). Legea rusă cere, pe lîng㠄libera alegere” a persoanei, „documente susținătoare” ale cetățeniei sovietice sau ruse anterioare sau a reședinței anterioare pe teritoriul Rusiei, URSS, RSFSR sau al Federației Ruse, sau al descinderii directe din imigranți (articolul 4 al LRu).

Dovedirea originii maghiare este mai complexă; deși formularea articolului 1 § 1 a Legii maghiare pare să sugereze că este suficientă simpla declarație a solicitantului, reiese4 că organizațiile reprezentative ale comunității naționale maghiare din țările vecine vor trebui să cerceteze originea națională a solicitantului înaintea eliberării – sau refuzului – recomandării în cauză. Cu toate acestea, legea nu specifică ce fel de criterii se vor aplica de către aceste organizații.

Reședința în afara granițelor
Legile bulgară și rusă solicită ca persoana în cauză să aibă reședința pe teritoriul unei țări străine (articolul 2, respectiv 1), asemenea Legii române (articolul 1). Legea maghiară prescrie că numai cei care au reședința în una dintre țările învecinate (cu excepția Austriei) au dreptul la avantajele în cauză (articolul 1 § 1 al LM). Legea italiană se limitează la minoritățile italiene din Croația și Slovenia5.

Lipsa permisului de ședere permanentă în statul înrudit
Această cerință este cuprinsă în Legea maghiară (articolul 1 § 1). De fapt, obținerea unui permis de ședere permanentă în Ungaria constituie baza retragerii „Certificatului de Naționalitate Maghiar㔠(articolul 21 § 3 (b) al LM). Față de aceasta, Legea slovacă îi încurajează pe expatriați să solicite reședința permanentă în Slovacia (articolul 5 § 3 al LS). Legitimația de identitate specială greacă echivalează cu un permis de ședere de trei ani (articolul 3 al DMG).

Conștiința lingvistică
Potrivit Legii slovace, „expatriatul” trebuie să posede cel puțin o cunoaștere pasivă a limbii slovace, care trebuie atestată prin rezultatele activităților proprii sau prin dovada unei organizații slovace din țara de reședință sau prin mărturia a cel puțin doi conaționali din străinătate (articolul 2 § 6, 7 al LS).

Conștiința culturală
Legea slovacă cere o cunoaștere de bază a culturii slovace, care trebuie să fie dovedită prin aceleași metode ca și conștiința lingvistică (vezi mai sus). Legea bulgară pretinde „conștiința națională bulgar㔠(articolul 2 al LB).

Soți și copii minori
Potrivit Legii maghiare, soții și copiii minori care trăiesc în gospodărie comună sînt îndreptățiți la avantajele stipulate în Lege (articolul 1 § 2 al LM). Decizia ministerială greacă extinde avantajele albanezilor de origine greacă la soții și descendenții acestora, care pot dovedi rudenia prin documente oficiale (articolul 1 § 2 DMG). Avantajele Legii slovace sînt extinse asupra copiilor expatriatului, avînd vîrsta de cel mult 15 ani, care sînt menționați în Legitimația de expatriat (articolul 4 § 1 al LS).

Documentul doveditor al dreptului la avantajele acordate prin lege
Legile maghiară, slovacă și rusă subordonează dreptul la avantaje specifice deținerii unui document speecial. La fel procedează și Decizia ministerială greacă.

Natura acestui document nu este întotdeauna identică.

Potrivit regulamentului grec, acesta este (și este denumit) o legitimație de identitate (cuprinzînd fotografia și amprentele posesorului său), eliberată pe o perioadă de trei ani (care poate fi prelungită); funcționează și ca permis de ședere și permis de lucru (vezi declarația/circulara corespunzătoare a Ministerului grec al Ordinii Publice).

„Legitimația de expatriat” slovac, care se eliberează pe o perioadă de timp nedefinită, conține datele personale ale posesorului, precum și adresa lui permanentă (datele copiilor minori pot fi și ele incluse, la cererea persoanei în cauză, în măsura în care acest lucru este compatibil cu tratatele internaționale în vigoare). Această legitimație nu echivalează cu legitimația de identitate și este valabilă numai cînd este folosită împreună cu un document de identitate valabil (articolul 4 § 2 al LS) eliberat de către statul de cetățenie. Cu toate acestea, deținătorul legitimației poate să intre pe teritoriul slovac fără invitație scrisă, viză sau permis de ședere.

„Legitimația Maghiar㔠– care se eliberează pe o perioadă de cinci ani sau pînă la împlinirea vîrstei de 18 ani, respectiv pentru o perioadă nedefinită dacă posesorul a depășit vîrsta de 60 ani – conține fotografia posesorului și toate datele personale ale acestuia (articolul 21 § 5 al LM).

Legea rusă stipulează că apartenența la categoria de „compatriot” poate fi dovedit㠖 ca și prin pașaportul rus pentru cetățenii ruși sau cei care dețin o dublă naționalitate – printr-un certificat eliberat de reprezentanțele diplomatice sau consulare ale Federației Ruse sau de către autoritățile competente ruse (articolul 3 al LRu). Acest certificat, care nu este însoțit de fotografia posesorului, nu echivalează cu o legitimație de identitate.

În ceea ce privește procedura de eliberare a documentelor în cauză, ele sînt eliberate de autoritățile statului înrudit: un „organ central de administrație publică desemnat de Guvernul Ungariei” (articolul 19 § 2 al LM); Ministerul Afacerilor Externe slovac (articolul 3 § 1 al LS); „autoritățile competente” sau misiunile diplomatice și consulatele rusești din străinătate (articolul 3 al LRu); departamentul de poliție responsabil pentru străini (articolul 1 al DMG).

Consulatele sau ambasadele statelor înrudite pe teritoriul țărilor de cetățenie pot avea un rol în această procedură. Potrivit articolului 1 al Legii slovace, misiunile sau serviciile consulare slovace pot primi cereri pentru legitimația de expatriat, pe care le transmit Ministerului Afacerilor Externe pentru decizie. Misiunile diplomatice sau consulatele ruse pot elibera certificatul de atestare a originii ruse (articolul 3 al LRu). Autoritățile consulare grecești nu joacă și nu pot avea nici un rol, dat fiind că legitimația de identitate specială greacă poate fi eliberată numai acelora care se află pe teritoriul grec (articolul 1 § 1 al DMG).

Legea maghiară nu atribuie nici un rol consulatelor sau misiunilor diplomatice ale Ungariei, însă prevede un rol esențial în această procedură pentru organizațiile maghiarilor de peste granițe. Legitimația maghiară este eliberată, de fapt, de către autoritățile ungare în cazul în care solicitantul a fost „recomandat” de una dintre aceste organizații, care trebuie să verifice declarația făcută de solicitant asupra apartenenței sale la minoritatea maghiară, să ateste autenticitatea semnăturii sale și să furnizeze, printre altele, fotografia solicitantului și datele personale ale acestuia (articolul 20 § 1 al LM). În absența unei astfel de recomandări, legitimația nu poate fi eliberată6; nici un fel de remediu nu este admis împotriva refuzului unei organizații de a elibera recomandarea. Am menționat mai sus că criteriile, de care organizațiile trebuie să țină seama, sînt neclare.

Un rol cu totul diferit este atribuit organizațiilor asemănătoare de către Legea slovacă. Conform articolului 2 § 5 al LS, ele pot atesta apartenența unei persoane la minoritatea slovacă în cazurile în care aceasta nu poate furniza documentele formale enumerate în articolul 2 § 4 din LS. Trebuie reținut, în acest context, că Legea slovacă prevede un criteriu clar pentru evaluarea originii naționale. În mod similar, Legea bulgară (articolul 3 al LB) prevede posibilitatea de a dovedi originea bulgară prin declarația unei asociații a bulgarilor din străinătate; legea specifică, totuși, ceea ce trebuie să fie dovedit, adică de a avea cel puțin un ascendent bulgar.

Natura avantajelor
Avantaje referitoare la învățămînt și cultură
Aceste avantaje constau de obicei în: burse pentru studenți în vederea urmării studiilor în statul înrudit; reducerea taxelor sau scutirea de taxe de utilizare a instituțiilor culturale și educaționale (cum sînt muzeele, bibliotecile și arhivele); sprijinul acordat instituțiilor de învățămînt de limbă maternă din statele de cetățenie; pregătirea cadrelor didactice în limba maternă în statele de cetățenie (articolul 6 § 1 al SL; articolul 17 al LRu; articolele 9 și 10 ale LB; articolul 7 al LB; articolele 4 și 9-14 ale LM), recunoașterea reciprocă a diplomelor universitare (vezi numeroasele înțelegeri între Austria și Italia); accesul la cariera universitară (articolele 2 și 4 § 2 ale LA).

Articolul 10 § 1 al Legii maghiare prevede în continuare acordarea de burse pentru studenții aparținînd minorității înrudite care urmează studii de orice natură în instituțiile de învățămînt superior – indiferent de limbă sau curriculum – din statul de cetățenie.

Articolul 18 al Legii maghiare precizează bazele asistenței de către Ungaria a organizațiilor care funcționează peste hotare și promovează cunoașterea și păstrarea limbii, literaturii și tradițiilor culturale maghiare.

Asigurări sociale și de sănătate
Potrivit articolului 7 al Legii maghiare, angajații care dețin Legitimația maghiară pot contribui la asigurările de sănătate și la sistemul de pensii. Ei au de asemenea dreptul la îngrijiri medicale nemijlocite în Ungaria pe baza tratatelor de asigurări sociale bilaterale. Articolul 2 al Legii române se referă la posibilitatea membrilor comunităților românești de a primi ajutor individual în cazuri medicale speciale. Expatriații slovaci pot cere scutirea de la plata asigurării sociale în străinătate dacă îndeplinesc condițiile necesare pentru a-și primi drepturile pe teritoriul slovac (articolul 6 § 1 (d) din LS).

Avantaje în domeniul transporturilor
Acestea constau în tarife speciale pentru cei care călătoresc spre sau pe teritoriul statului înrudit (vezi articolul 8 al LM; vezi de asemenea articolul 6 § 3 al LS care prevede tarife speciale pentru expatriații pensionari, invalizi sau vîrstnici).

Permise de lucru
Potrivit Legii slovace, posesorii legitimației de expatriat slovac, care vor să se angajeze, nu trebuie să solicite permisul de lucru sau reședința permanentă în Slovacia (articolul 6 (b) din LS). Conform Legii maghiare, permisele de lucru pot fi acordate în mod excepțional conaționalilor din străinătate pe o durată de trei luni, fără evaluarea prealabilă a necesităților pieții forței de muncă (articolul 15 al LM). Mai mult, conaționalii din străinătate pot solicita rambursarea costurilor care se impun pentru îndeplinirea condițiilor legale necesare angajării (articolul 16 al LM).

Scutirea de vize
Potrivit Legii slovace, posesorii legitimației de expatriat care doresc să intre pe teritoriul Slovaciei nu au nevoie de nici un fel de viză sau invitație, în măsura în care acest lucru este posibil în virtutea tratatelor internaționale în vigoare (articolul 5 § 1 al LS). Conform articolului 5 al Legii austriece, sud-tirolezii definiți ca atare prin această lege nu au nevoie de viză în vederea șederii în Austria.

Scutirea de permise de ședere și rambursarea costurilor/scutirea de costurile șederii
Expatriaților slovaci li se permite șederea pe timp îndelungat pe teritoriul slovac în virtutea legitimațiilor de expatriat (articolul 5 § 2 al LS). Legitimația de identitate specială greacă echivalează cu un permis de ședere pe durata valabilități sale (pînă la trei ani, cu posibilitate de prelungire) (articolele 1 și 3 ale DMG).

Bulgarii au dreptul la un regim special de tarificație referitor la șederea sau stabilirea lor pe teritoriul bulgar (articolul 6 § 2 al LB). Legea română prevede posibilitatea studenților care doresc să urmeze studii în România de a beneficia de cazare gratuită în căminele studențești pe durata șederii lor (alte forme de sprijin putînd fi acordate de către Guvern) (articolul 9 al LR).

Dobîndirea proprietății
Conform articolului 6 § 2 din Legea slovacă, expatriații au dreptul de a deține și de a dobîndi proprietate imobiliară. Potrivit Legii bulgare, conaționalii din străinătate pot participa la privatizare, pot să-și redobîndească proprietatea, pot moșteni proprietate imobiliară (articolul 8 al LB).

Dobîndirea cetățeniei
În conformitate cu Legea rusă (articolul 11 al LRu), „compatrioților” li se poate acorda cetățenia rusă imediat, în urma unei simple cereri. Potrivit Legii slovace, „expatriații” pot solicita cetățenia slovacă din motive personale deosebite (articolul 6 § 1 c) din LS).

Sfera de aplicare ratione loci
Avantajele sînt acordate în mod normal conaționalilor din străinătate atunci cînd aceștia se află pe teritoriul statului înrudit.

Conform Legii maghiare, anumite avantaje sînt valabile în statul de cetățenie (vezi articolul 10 al LM despre avantajele acordate studenților din instituțiile de învățămînt public cu limba de predare maghiară din țările vecine sau din „orice altă instituție de învățămînt superior”; articolul 12 al LM despre avantajele acordate cadrelor didactice care trăiesc în afara granițelor; articolul 13 al LM: „Învățămîntul de peste hotare în cadrul facultăților afiliate”; articolul 14 al LM despre „Asistența educațională valabilă în țara de cetățenie”; articolul 18 din LM despre asistența acordată.

E. Concluzii
Responsabilitatea protecției minorităților aparține în primul rînd statelor de cetățenie. Comisia ia notă de faptul că statele înrudite joacă și ele un rol în apărarea și păstrarea minorităților înrudite, cu scopul și asigurîndu-se că legăturile lingvistice și culturale dintre ele rămîn solide. Europa s-a dezvoltat ca o unitate culturală bazată pe o diversitate de limbi și tradiții culturale legate între ele; diversitatea culturală constituie o bogăție, iar acceptarea acestei diversități este o condiție prealabilă a păcii și stabilității în Europa.

Comisia consideră, cu toate acestea, că trebuie să se acorde prioritate respectului pentru cadrul existent al protecției minorităților. În acest domeniu, tratate multilaterale și bilaterale au fost stipulate sub umbrela inițiativelor europene. Eficiența abordării prin tratate poate fi subminată dacă aceste tratate nu sînt interpretate și aplicate cu bună credință, în lumina principiului relațiilor de bună vecinătate între state.

Adoptarea de către state a unor măsuri unilaterale care acordă avantaje persoanelor aparținînd minorităților înrudite, al căror trecut, în opinia Comisiei, nu este destul de îndelungat pentru a fi devenit o cutumă internațională, este legitimă numai dacă se respectă principiile suveranității teritoriale a statelor, pacta sunt servanda, ale relațiilor prietenești între state și ale respectării drepturilor omului și ale libertăților fundamentale, în special interzicerea discriminării.

Aceste principii presupun ca unele aspecte ale măsurilor în cauză să fie respectate, în special:

Statul poate adopta legi referitoare la cetățeni străini în măsura în care aceste legi își exercită efectul în interiorul frontierelor sale.

În cazul în care aceste acte au ca obiectiv producerea efectelor lor asupra cetățenilor străini din afara granițelor, în domenii care nu sînt acoperite de către tratate sau cutume internaționale care să permită statului înrudit să prezume consimțămîntul statului de cetățenie în cauză, acest consimțămînt trebuie solicitat înainte de aplicarea oricărei măsuri.

Nici o funcție cvasi-oficială nu poate fi atribuită de către un stat asociațiilor neguvernamentale înregistrate într-un alt stat. Orice formă de atestare in situ trebuie obținută prin autoritățile consulare, în limita atribuțiilor obișnuite ale acestora. Legile sau regulamentele în cauză trebuie să precizeze, pe cît posibil, criteriile exacte ale sferei de aplicare. Asociațiile pot furniza informații privitoare la aceste criterii în absența documentelor formale susținătoare.

surile unilaterale legate de tratamentul preferențial al minorităților înrudite nu trebuie să atingă domenii care sînt prevăzute în mod demonstrabil în tratate bilaterale fără consimțămîntul expres sau acordul implicit, dar neambiguu, al statului de cetățenie. În cazul disputelor privind executarea sau interpretarea tratatelor bilaterale, se va recurge la utilizarea tuturor procedurilor de rezolvare existente ale acestora, cu bună credință, măsuri unilaterale putînd fi aplicate de către statul înrudit dacă și după ce aceste proceduri s-au dovedit zadarnice.

Documentul administrativ eliberat de statul înrudit poate certifica numai dreptul posesorului său la avantajele prevăzute de legile și regulamentele în vigoare.

Tratamentul preferențial poate fi acordat persoanelor aparținînd minorităților înrudite în domeniile educației și culturii, în măsura în care urmărește obiectivul legitim al întreținerii legăturilor culturale și este proporțional cu acest obiectiv.

Tratamentul preferențial nu poate fi acordat în alte domenii decît cele ale educației și culturii, în afara unor cazuri excepționale și dacă se dovedește că urmărește un obiectiv legitim și este proporțional cu acesta.

Note
1 Această analiză se bazează pe materialul care a fost depus la Secretariatul Comisiei.
2 În unele cazuri, anumite avantaje legate de domenii care nu sînt prevăzute în mod direct de către înțelegerile bilaterale, de exemplu în legătură cu sănătatea sau alte chestiuni, sînt reglementate prin înțelegeri informale (de drept privat) între organele regionale ale statului înrudit și ale statului de cetățenie. Beneficiarii unui astfel de tratament preferențial nu sînt în mod necesar membrii minorității, ci orice persoană rezidentă în regiunea în care minoritatea trăiește (vezi, de exemplu, relațiile între Tirol și Tirolul de sud).
3 Această lege a fost amendată în 1997. Astăzi, sud-tirolezii pot urma universități din Austria dacă au studiat în licee de limbă germană, și nu în cazul în care aparțin minorităților lingvistice germană sau ladină.
4 Formularea articolului 20 al Legii nu clarifică rolul organizațiilor care fac recomandarea; Ministerul Afacerilor Externe al Ungariei a precizat, totuși, în prezentările făcute la 14 septembrie 2001 (CDL (2001) 93), că aceste organizații vor fi încredințate cu sarcina de a verifica dacă există criteriile obiective necesare apartenenței la minoritatea maghiară.
5 În această privință, este demn de reținut că prevederile Constituțiilor Sloveniei și Macedoniei privitoare la dorința acelor țări care se îngrijesc de soarta minorităților înrudite, se referă la minoritățile naționale „din țările vecine” (vezi mai sus, articolele 5 și 49 ale Constituțiilor slovenă, respectiv macedoneană).
6 Cu toate acestea, în conformitate cu articolul 29 § 2(3) al Legii maghiare, Ministerul Afacerilor Externe poate înlocui cu o declarație proprie recomandările organizațiilor „în cazuri care cer un tratament excepțional pe baza echității” și „în cazurile în care procedurile … sînt împiedicate în asigurarea desfășurării continue a procedurilor administrative”.

2001.11.06.

articolul în format *.pdf