SZERENCSÉS Zsuzsanna
Autonomie și descentralizare în Serbia „postmiloșevici”
Perspective 
Voivodina în expectativă
Printre promisiunile electorale ale puterii din Serbia de după Miloșevici au fost prezente două mari „D”-uri. În afara democratizării a apărut regulat și continuu tema descentralizării, deși președinții de partid din coaliția de atunci, formată din 19 partide ( între timp Partidul Democrat din Serbia, condus de Vojislav Koștunica, a fost exclus) nu au scrutat îndeaproape diferențele ivite în interpretarea celui de al doilea „D”. Spre deosebire de alții, actorii scenei politice din Voivodina au încercat să-și definească cît mai precis așteptările, în special cerința ca Voivodina să-și recapete autonomia „de fapt și de esență”.

După apropape doi ani de guvernare a noii puteri, se poate spune că practic nimic nu s-a întîmplat în interesul reglementării constituționale a descentralizării și regionalizării promise, cu atît mai puțin din partea celor care aveau obligația constituțională și legală să elaboreze detaliile noii ordini constituționale. Pentru că Parlamentul din Serbia nici nu a demarat această inițiativă. Momentan, în centrul atenției stă concilierea viziunii sîrbești și a celei muntenegrene cu privire la constituția federației și a viitorului stat comun al republicilor din Iugoslavia. În ceea ce privește Serbia, în afara ideilor lansate de organizații neguvernametale și de partidele politice din Serbia, în prezent doar Voivodina se ocup㠄oficial” de pregătirea noilor soluții constituționale.

„Voivodina trebuie să dea exemplu și în privința acțiunilor normative – spune dr. Korhecz Tamás, secretarul provinciei (ministrul) pe problemele minorităților din consiliul executiv (guvernul) din Voivodina –, nu putem aștepta pasivi ca situația creată în urma neglijenței altora să fie reglementată fără implicarea noastră, trebuie să definim propriile noastre idei în legătură cu organizarea, obligațiile, situația Voivodinei.”

Parlamentul din Voivodina a hotărît anul trecut să înființeze o comisie de experți care să aibă sarcina de a elabora proiectul documentului fundamental al Voivodinei. Președintele comisiei, dr. Aleksandar Fira, academician din Novi Sad, un binecunoscut expert în drept constituțional a spus, la o întrunire politică publică de la începutul verii că această comisie a finalizat varianta de lucru a Proiectului Preliminar al Legii Fundamentale a Provinciei Autonome Voivodina. În afară de tezele cele mai importante cuprinse în document, prezentate de președintele comisiei, detaliile proiectului de constituție a Voivodinei au rămas necunoscute pînă azi. Deși proiectul pornește de la constatarea c㠄Voivodina organizează și exercită în mod autonom puterea legislativă, executivă și judecătorească”, nu a fost inițiată încă o dezbatere publică asupra acestor probleme care influențează decisiv soarta Voivodinei. Dr. Fira a transmis public: „trebuie să distingem între ceea ce este esențial și ceea ce este secundar”, adică, a explicat, „prima dată trebuie elaborată constituția Serbiei, abia după aceea urmează restabilirea autonomiei Voivodinei”. Dr. Korhecz, secretar al provinciei, el însuși membru al comisiei, a afirmat în legătură cu proiectul constituției Voivodinei că propunerea din Voivodina nu este bătută în cuie, nu este turnată în beton. Cu alte cuvinte, atunci cînd va fi creat noul cadru constituțional al Serbiei „corectarea nu va fi doar posibilă, ci vom fi obligați să negociem și să ajungem la un acord”.

Comunitățile naționale
Ce oferă varianta de lucru a propunerii pentru constituția Voivodinei? Atrage instantaneu atenția articolul conform căruia „în conformitate cu legea fundamentală și cu constituția Serbiei, Provincia Autonomă Voivodina este asociată regiunilor europene”. Spiritul european al documentului este subliniat de capitolul extrem de cuprinzător care reglementează drepturile individuale și colective ale comunităților naționale: „în PA Voivodina limbile sîrbă, maghiară, croată, slovacă, română și rusină, atît scrise cît și vorbite, au statut egal și oficial. „Reglementarea metodelor de aplicare ale acestui drept este de competența Parlamentului Voivodinei și a statutelor administrațiilor locale. Printre sarcinile provinciei găsim și următoarele: „protecția limbii vorbite și scrise, culturii celorlalte comunități naționale, incluzînd comunitățile naționale ale rromilor, germanilor și evreilor”. Trebuie creată instituția ombudsman a provinciei, care controlează realizarea drepturilor și libertăților omului, precum și a drepturilor comunităților naționale și asigură respectarea și dezvoltarea lor în armonie cu legislația. Documentul – care, după cum am menționat deja, se bazează, de fapt, pe teza că în jurisdicția Voivodinei, organizarea și exercitarea puterii legislative, judecătorești și executive este autonom㠖 prevede și dreptul ca provincia să-și apere statutul în tribunal și la Curtea Supremă. Voivodina elaborează autonom proiectul de dezvoltare regională și teritorială. Administrațiile locale autonome propuse în Provincia Autonomă Voivodina sînt comunele, orașele, comunitățile din comune și orașe, și regiunile.

Conform documentului, membrii comunităților naționale pot avea vaste relații cu națiunea-mamă și cu patria-mamă. Organele PA Voivodina trebuie să garanteze dreptul de apartenență a cetățenilor la comunități naționale, practicarea liberă a culturii lor naționale, a limbii scrise și vorbite. PA Voivodina, administrațiile locale, toate organele puterii și funcționarii publici „sînt obligați să asigure, prin măsuri corespunzătoare, deplina și eficienta egalitate națională a comunităților naționale și să împiedice orice manifestare a discriminării”.

O hotărîre separată reglementeză reprezentarea proporțională a membrilor comunităților naționale în structurile PA Voivodina, în instituțiile create de ea, în oficiile publice, în administrațiile locale – în acord cu legile în vigoare –, protecția și dezvoltarea toleranței și a conviețuirii între națiuni în învățămîntul public, precum și activizarea prin măsuri corespunzătoare a respectului față de indivizi și comunități naționale, a înțelegerii și cooperării în comunicații și în domeniul culturii. Una din obligațiile fundamentale ale PA Voivodina este ca, în proiectele de dezvoltare teritorială sau de altă natură, să ia în considerare caracteristicile teritoriilor în care o parte însemnată a populației aparține unei comunități naționale. Învățămîntul preșcolar, general și liceal, precum și cel superior se desfășoară în limba sîrbă și a comunităților naționale (fapt ce va fi reglementat într-o lege separată), iar organele provinciei vor avea obligația să sprijine înființarea instituțiilor de presă și informare în limba comunităților naționale. Documentul fundamental afirmă c㠄în domeniul învățămîntului public, al culturii și în privința utilizării în scris și în comunicarea orală a limbii materne, comunitățile naționale au dreptul la autonomie”, conform legii referitoare la acest drept, lege care trebuie adoptată în termen de șase luni de la intrarea în vigoare a documentului fundamental. Comunitățile naționale și grupurile etnice au dreptul de a se adresa, prin membrii sau organizațiile lor politice sau de altă natură, tribunalului în vederea protecției drepturilor lor și pot depune plîngeri la curtea constituțională.

Competențe alternative
Pentru că Serbia a adoptat deja legea privatizării, căreia i s-au adus mai multe critici din Voivodina, capitolul care se referă la problematica socio-economică merită o tratare specială. Aici găsim acel articol conform căruia „PA Voivodina reglementează procedura de privatizare pentru întreprinderile și unitățile al căror sediu se află în Voivodina”. În proiect apare și înființarea unei Bănci de Dezvoltare din Voivodina. În document, agricultura (pămîntul arabil nu poate fi utilizat în alte scopuri decît în condiții excepționale) beneficiază de un tratatment special însă capitolul despre taxe propune soluții alternative în funcție de hotărîrile constituției sîrbe. Taxele, în afară de TVA, vor fi colectate ori de PA Voivodina, prin propriile ei instituții, ori va fi definit procentul exact pe baza căruia taxele colectate pe teritoriul Voivodinei vor fi distribuite între PA Voivodina și administrațiile locale.

Cel mai mare număr de soluții alternative (patru) se găsește în capitolul care stipulează drepturile și obligațiile PA Voivodina, ceea ce reflectă, fără îndoială, acea poziție a membrilor comisiei înființate de parlamentul provinciei, care susține că, în această problemă, factorii politici ai provinciei sînt cei în măsură să formuleze o declarație. Conform uneia dintre variante, PA Voivodina „adoptă și modifică legea fundamentală, garantează procedurile de realizare a drepturilor și libertăților constituționale ale omului și cetățenilor, egalitatea dintre poporul sîrb și comunitățile naționale, asigură protecția lor, dispune de evidența oficială a cetățenilor din Serbia și Iugoslavia”. Există și variante în care competențele provinciei sînt reglementate mult mai cuprinzător. În afară de cele menționate, ele încredințează Voivodinei și sarcina de a crea condițiile dezvoltării sociale și economice prin elaborarea unor proiecte și programe adecvate, și consideră oportună existența unor competențe autonome în mai mult de patruzeci de domenii de activitate stipulate în document. Printre acestea se află (conform unei variante) organizarea tribunalelor, structura organizatorică și funcționarea poliției locale, înființarea Consiliului pentru relațiile dintre națiuni (există variantă în care acesta lipsește), organizarea și funcționarea autorităților fiscale, protecția culturii, în primul rînd a patrimoniului cultural al comunităților naționale, domeniul arhivelor, bibliotecilor, muzeelor și al cercetării științifice, exploatarea terenurilor agricole, exploatarea apelor și pădurilor, vînatul și pescuitul, turismul, industria mică și întreprinderile mici, cooperativele, înființarea unor camere de comerț, fonduri și întreprinderi publice, exploatarea zăcămintelor minerale, instituțiile umanitare, asigurarea sănătății și fondul de pensii în conformitate cu hotărîrile legii cadru a statului, protecția socială și a familiei, sportul, drumuri și transporturi, informațiile etc.

Parlamentul Voivodinei este deținătorul puterii legislative în Voivodina. Este de competența lui: aprobarea legii fundamentale, ratificarea amendamentelor la constituția Republicii Serbia (sau: doar înaintarea unui referat), teritoriul Voivodinei nu poate fi modificat fără aprobarea Parlamentului (adoptarea modificării necesită o majoritate de două treimi), elaborează proiectul de dezvoltare teritorială, înființează instituții și întreprinderi publice, înființează și desființează judecătorii.

Parlamentul este compus din două consilii: Consiliul Civic și Consiliul Comunităților Naționale (cu 94 respectiv 32 – sau 24 – de membri). Componența recomandată a celui din urmă: 10 (7) reprezentanți sîrbi, 6 (5) maghiari, 4 (3) slovaci, 4 (3) croați, precum și cîte doi români, rromi și rusini și încă doi reprezentanți din rîndul comunităților naționale la care legea nu se referă în mod explicit. Consiliul Comunităților Naționale poate înainta proiecte Consiliului Civic, poate decide autonom în problema legilor și a regulamentelor care ating chestiuni importante pentru comunitățile naționale, evaluează caracterul constituțional și legal al normelor care reglementează drepturile comunităților naționale. Puterea executivă este exercitată de guvernul Voivodinei. Președintele provinciei, care nu poate fi membru de partid pe durata mandatului, este ales de Parlamentul provinciei pentru patru ani.

Capitolul referitor la justiție este și el construit pe alternative. Există o variantă conform căreia capitolul este inutil, dar există o altă variantă care propune ca Voivodina să înființeze Curtea de Apel și Curtea Supremă.

„Descentralizare rațională”
Pentru a înțelege diferențele existente în interpretarea descentralizării în rîndul actorilor politici sîrbi din perioada democratică de după Miloșevici, merită să comparăm proiectul constituției din Voivodina, mai precis propunerea de proiect care recomandă variante alternative în problemele esențiale, cu documentul intitulat Tezele fundamentale ale noii constituții a Serbiei. „Tezele” fundamentale sînt susținute de Partidul Democrat din Serbia condus de Vojislav Koștunica, care își exprimă frecvent asumarea deplină a descentralizării și regionalizării Serbiei, dar evită să menționeze sub orice formă autonomia Voivodinei. Conform autorilor documentului, noua constituție a Serbiei trebuie să ofere posibilitatea „descentralizării raționale a administrației statului”. Astfel, accentul cade pe autonomia regională și autonomia administrației locale, „care este unica reacție democratică a puterii la organizarea teritorială actuală din Serbia, moștenită din epoca Miloșevici”.

Conform noii constituții a Serbiei propuse de PDS, care, în opinia partidului, ar trebui adoptată de adunarea constituantă, teritoriul Republicii Sîrbe ar fi compus din șase regiuni, cu condiția ca cea de a șasea regiune să fie format㠄după reglementarea definitivă a statutului ei”, din Kosovo și Metohija, cu sediul în Priștina. Sediile celorlalte cinci regiuni ar fi: Belgrad, Kragujevac, Niș, Novi Sad și Ucice. Denumirea regiunilor ar fi definită de adunările regionale competente, motiv pentru care documentul nu menționează denumirea de Voivodina. Constituția ar include și condițiile de creare a regiunilor (dar exclusiv ca parte a procedurii de modificare a constituției) și ar stabili competențele regiunilor definite drept comunități teritoriale autonome. Unitățile administrației teritoriale ar fi comunele și orașele.

Regiunile ar avea statute elaborate cu implicarea Parlamentului Serbiei, iar guvernul sîrb ar avea dreptul să recomande Curții Constituționale desființarea organelor regionale în cazul încălcării constituției Republicii Serbia. Parlamentul unicameral regional ar desfășura activități legislative, guvernul regional ar fi organul executiv, iar președintele lui „ar asigura legătura dintre autonomia regională și puterea statală”. Structura puterii regionale ar fi formulată de legile republicii, stabilind precis „acele organe ale puterii pe care regiunea le poate deține sau nu le poate deține”. În proiectul PDS, regiunile ar avea autonomie financiară, venitul lor ar fi compus din taxele regionale și o parte din venitul republicii. Se evidențiază faptul că autonomia regională dispune de putere legislativă și executivă, dar nu și de cea judecătorească. Regiunile pot colabora „cu comunități naționale omoloage din alte țări”. Un aspect important este că regiunile ar participa nemijlocit la exercitarea puterii centrale, la deciziile privind Serbia ca întreg, pentru că ar avea 10-15 reprezentanți aleși în Consiliul Regiunilor. Pentru că Parlamentul Serbiei ar fi format din două consilii, Consiliul Civic (150 de reprezentanți) și Consiliul Regiunilor (100 de reprezentanți). Propunerea conține și recomandarea ca „reprezentanții minorităților să fie aleși în ambele consilii pe baza principiului discriminării pozitive”.

Consiliul Regiunilor ar avea drept de veto în Consiliul Civic în acele probleme care sînt definite în constituție ca aparținînd sferei de interese imediate ale regiunilor. Puterea centrală ar controla activitatea regiunilor, dar ar exista și instrumente pentru protecția drepturilor înscrise în autonomia regională, în primul rînd prin forma plîngerii constituționale speciale. Astfel, conform principiilor constituționale de bază elaborate de PSD-ul condus de Kostunica, regiunile pot demara inițiative la nivelul republicii pentru stabilirea caracterului constituțional și legal al hotărîrilor cu caracter general. În cazul disputelor asupra competențelor între republică și regiune, decizia curții constituționale are caracter normativ.

Documentul PSD stipulează datoria republicii Serbia, care are „obligația de a asigura egalitatea comunităților naționale și etnice, și de a sprijini dezvoltărea acestora”, subliniind că utilizarea principiului discriminării pozitive este inclusă în protecția drepturilor comunităților naționale și etnice. Limba oficială este limba sîrbă, iar grafia este cea cirilică, însă constituția ar garanta într-un capitol separat înființarea instituției Ombudsman care ar servi protecției drepturilor omului și ale minorităților.

„A treia cale”
Este important să menționăm că, în afara proiectelor venite din partea partidelor politice și a comisiei din Parlamentul din Voivodina, menționate deja, propunerile reprezentanților societății civile, ale experților independenți și ale organizațiilor neguvernamentale au un rol important în formularea perspectivelor asupra descentralizării și regionalizării Serbiei. În urmă cu un an, grupul de șase experți independenți înființat pe lîngă Centrul Drepturilor Omului din Belgrad a elaborat un proiect nou de constituție, care a avut un ecou serios. Mesajul principal al autorilor acestei propuneri elaborate în detaliu a fost că doresc să excludă principiul statului etnonațional al națiunii majoritare, în care „minorităților li s-au acordat toate drepturile”, și că sînt pentru o Serbie „care este statul democratic și multicultural al tuturor cetățenilor și popoarelor care trăiesc pe teritoriul ei”, ceea ce înseamnă, totodată, că protecția constituțională a minorităților naționale este stipulată și grupurilor minoritare li se asigură drepturi specifice. Un alt mesaj al proiectului se referea la regionalizarea paralelă cu decentralizarea accentuată a Serbiei „pornind de la convingerea că echilibrul dintre diferitele nivele ale puterii este condiția sine qua non a transformării democratice”.

Conform proiectului, întregul teritoriu al Serbiei ar fi structurat în comune, circumscripții, sectoare și provincii autonome. În schimb, autonomia provinciilor existente nu ar suferi modificări. Proiectul propune două soluții alternative: constituția ar înșira toate provinciile ale căror granițe ar fi fixate în constituție (în afară de Voivodina, Kosovo și Metohija). Soluția alternativă ar fi ca Voivodina să-și păstreze granițele și numele actuale, iar, în cazul celorlalte provincii, acestea să fie incluse în constituție. Provinciile autonome care au o constituție separată ar avea competență legislativă, printre altele, în domeniul dezvoltării teritoriale, economiei, protecției sociale, învățămîntului public și al culturii. Autorii proiectului nu au reușit să ajungă la o decizie unanimă în privința unui singur aspect, și anume dacă provinciile vor dispune sau nu de putere judecătorească autonomă.

Cei din Voivodina tratează cu scepticism pronunțat ideile referitoare la autonomia regională venite din Belgrad, adesea contradictorii. În același timp, chiar și susținătorii autonomiei din Voivodina consideră că propunerile de mai sus constituie un punct de plecare bun, care ar putea conduce la un compromis acceptabil. Partizanii autonomiei Voivodinei consideră demn de remarcat faptul c㠄este prima dată cînd o voce din Belgrad spune că provinciile au dreptul la legi fundamentale proprii”.

Opinia publică a Voivodinei așteaptă cu interes finalizarea evaluării principiilor constituționale, proiectelor de constituție și a propunerilor de proiecte elaborate pînă în prezent, evaluare realizată de un grup de experți independenți, profesioniști recunoscuți grupați în organizația neguvernamentală Forum Iuris. Acest grup de experți dorește să înlesnească formularea unui compromis și în problemele în care divergențele de opinii erau cele mai frecvente. Între aceste probleme importante și nedefinitivate sînt și următoarele: problema statutului constituțional al autonomiei provinciei, adică chestiunea constituțiilor provinciilor separate, definirea precisă a competențelor (de exemplu judecătoriile, justiția la nivelul provinciei) și nici pe departe în ultimul rînd: problema statutului special (asimetric) al Voivodinei într-o viitoare Serbie a regiunilor.

SZERENCSÉS ZSUZSANNA s-a născut în 1953 în Voivodina, Serbia. Este ziarist, publică articole politice în cotidianele Nașa Borba și Voivodina, în săptămînalele Neza Visni, Vreme și Reporter; este corespondent la Radio Europa Liberă.


Traducerea: KOZÁK Gyula
2002.09.02.

articolul în format *.pdf