VARGA Attila
Principalele probleme privind revizuirea Constituției
Actualitate 
Experiența politică a ultimilor zece ani ne demonstrează că Constituția adoptată în 1991 are multe neajunsuri sau chiar reglementări greșite și, ca atare, nu poate fi menținută pe termen lung.

Azi, elita politică acceptă aproape unanim necesitatea revizuirii, divergențele de opinie serioase aparînd însă în privința conținutului de modificat și amploarea modificării.

Necesitatea revizuirii principiilor constituționale fundamentale apare pe fondul relațiilor politice, sociale și internaționale actuale. Amînarea acestor modificări n-ar face decît să accentueze dificultățile datorate carențelor din sistemul legislativ și ar slăbi încrederea societății în instituțiile democratice fundamentale.

Urmînd structura constituției actuale, în cele ce urmează aș face cîteva observații referitoare la instituțiile de drept a căror schimbare, în opinia mea, nu acceptă amînare.

1. Premisa revizuirii
Articolul 148 (1) al Constituției face referire la limitele, respectiv – în cazul anumitor dispoziții – la interdicția oricărei revizuiri. Nu pot forma obiect al revizuirii caracterul național, independent, unitar și indivizibil al statului, forma republicană de guvernămînt, integritatea teritoriului, independența justiției, pluralismul politic și limba oficială.

Fără îndoială că fiecare stat își are interesele și valorile sale fundamentale, independente de transformările politice și pe care dorește să le protejeze constituțional. Articolul 148(1) este, însă, din punct de vedere juridic incorect, iar din punct de vedere politic este ininteligibil. Deoarece o parte a precizărilor de mai sus sînt de inclus în categoria aspirațiilor politice, prevederea nu poate avea un efect juridic real. Interdicția referitoare la revizuire este discutabilă atît din punct de vedere al dreptului constituțional cît și al teoriilor juridice, și anume, conform următoarei argumentații. Oricare putere constituantă, respectiv corp constituant, poate decide în mod suveran. Nici o reglementare juridică și, prin urmare, nici Constituția, nu poate fi elaborată pentru „eternitate” și nu poate avea valabilitate permanentă. Relațiile, valorile și opțiunile socio-politice se pot schimba în timp. Puterea constituantă a unei perioade istorice date, nu poate, în același timp, să îngrădească suveranitatea, libertatea decizională a unui viitor corp constituant. Pentru că acest lucru ar însemna o ierarhizare a puterii juridice a constituantelor din diferite perioade, ceea ce e inacceptabil juridic. În acest sens, renumitul expert francez de drept constituțional J. Laferriére scrie următoarele: „din punct de vedere juridic, acest procedeu, care dispune ca anumite părți ale constituției să nu poată fi revizuite este imuabil, nu are nici o valoare. Puterea constituantă care acționează într-un anumit moment nu e superioară puterii constituante care acționează în viitor... Astfel de dispoziții sînt simple aspirații, declarații politice care n-au nici o valoare juridică sau putere coercitivă asupra constituantei de mai tîrziu.”

Prin urmare, pentru o reformă constituțională reală articolul 148(1) trebuie neapărat eliminat.

2. Autodefinirea statului și cîteva principii fundamentale
În autodefinirea lor, statele stabilesc, în general, caracteristicile considerate a fi cele mai importante. Și fac acest lucru în așa fel încît să surprindă atît experiența favorabilă a trecutului, cît și cerințele viitorului.

Definirea României ca stat național este, pe de o parte, anacronică, pe de altă parte, nu pleacă de la realitatea concretă și nu e în consonanță cu practica juridică a Uniunii Europene. Bazîndu-se pe această sintagmă politică, guvernele și conducerile politice ale României generează o legislație și o practică juridică dezavantajoasă și discriminatorie față de minoritățile naționale.

Din punct de vedre juridic, acest fapt contrazice o altă prescripție constituțională cu valoare de principiu, conform căreia România este patria comună și indivizibilă a tuturor cetățenilor săi, fără deosebire de rasă, naționalitate sau de origine etnică. Este o contradicție internă între statul-națiune, adică esența statului etnic și acea dispoziție constituțională, conform căreia România este patria comună a tuturor cetățenilor ei. Așadar, din două una: fie toți cetățenii României sînt de etnie română și atunci putem vorbi de stat național, fie acceptăm că în România trăiesc și cetățeni de altă etnie, caz în care nu mai putem vorbi de stat național. A vorbi în același timp despre stat național și despre patria comună a cetățenilor, indiferent de naționalitate, reprezintă un nonsens politic și juridic.

În măsura în care acceptăm ca sursă a legitimității statului comunitatea solidară a cetățenilor suverani, concepția actuală despre suveranitate pare depășită, deoarece ea reflectă caracterul nelimitat și indivizibil al suveranității tradiționale caracteristic secolului 19. România, semnînd un acord de aderare la UE, trebuie să formuleze în constituție conceptul suveranității limitate și parțiale, care e mai aproape de situația actuală a României și de aspirațiile societății românești.

De asemenea, este necesară lărgirea reglementărilor referitoare la românii care trăiesc în străinătate – cu referire la problemele concrete care există în acest sens –, pentru a putea fi ocolită monopolizarea demagogică a chestiunii naționale.

Legislația internă și internațională permite și face necesară, pe lîngă recunoașterea caracterului oficial al limbii române, și dreptul de folosire a limbii materne în instituțiile publice (locale sau centrale) de către minoritățile naționale în localitățile în care proporția acestora este de cel puțin 20%.

În fine, trebuie precizat clar și textual că principiul ordonator al statului, al administrării sale structurale și funcționale, îl reprezintă separația puterilor (legislativă, executivă și judecătorească).

3. Despre catalogul drepturilor cetățenești fundamentale
Capitolul privitor la drepturile fundamentale ale omului și ale cetățeanului din actuala constituție trebuie extins și definit clar. Handicapul principal al dispozițiilor în vigoare îl constituie faptul că ele au – în primul rînd și aproape exclusiv – doar un caracter declarativ legat de aceste drepturi. Capitolul se dorește a fi o declarație cu caracter universal a drepturilor fundamentale ale omului. Chiar dacă valoarea și semnificația sa politică e incontestabilă, e nevoie, totuși, de garantarea acestor drepturi prin reglemementarea constituțională a unui sistem de garanție eficient. Fără îndeplinirea acestei condiții, nu putem vorbi de un succes.

Lărgirea catalogului de drepturi fundamentale ale omului și cetățeanului trebuie făcută prin completarea cu drepturile individuale și colective ale minorităților naționale. Trebuie reglementată utilizarea în scris și oral a limbii materne în administrația publică și în fața instan țe lor judecătorești, ca și dreptul neîngrădit și nelimitat la cultură și educație în limba maternă. Marea majoritate a acestor drepturi se manifestă ca drepturi individuale sau ca drepturi individuale exercitate în comun. Este însă nevoie și de o reglementare a drepturilor strict colective sau comunitare ale minorităților naționale, și anume, prin includerea de noi paragrafe, în primul rînd a celor referitoare la formele de autonomie culturală și educațională. În opinia mea, în cadrul capitolului dedicat drepturilor fundamentale ale omului ar fi nevoie de un subcapitol separat, care să reglementeze drepturile individuale și colective ale minorităților naționale.

În continuare, sînt și alte drepturi care necesită o definire mai clară. E nevoie de ridicarea la rang constituțional a unui principiul fundamental din dreptul penal – cel referitor la prezumția de nevinovăție. Aceasta poate garanta – desigur, nu în sine, ci printr-o serie de reglementări juridice de rang inferior constituției – o justiție echitabilă, dreaptă și legală.

Dreptul la proprietate ar trebui reglementat și el ca drept fundamental al omului, pentru că, în ultimă instanță, acesta poate sta la temelia unei dezvoltări economice libere și sănătoase, dar și la a unei condiții umane cu adevărat demne.

4. Aspecte legate de organizarea statului
a. Legislativul
Constituția adoptată în 1991 revine la tradițiile politice românești din perioada interbelică, la legislativul bicameral. Practica de peste un deceniu a acestui for prezintă numeroase disfuncționalități provenind în cea mai mare parte din atribuțiile – de încetinire a procesului legislativ – comune celor două camere. În opinia mea, sistemul bicameral ar trebui astfel schimbat încît Camera Deputaților să devină practic principalul for legislativ, iar Senatul – cameră superioră prin tradiție – să aibă în atribuțiuni doar anumite probleme, cum sînt apărarea țării, siguranța statului sau politica externă. Atribuțiile sale legislative s-ar reduce astfel doar la discutarea într-o primă fază a proiectelor de lege votate de Camera Deputaților. Obiecțiile ar ajunge spre o nouă deliberare sau rediscutare în Camera Deputaților, asemenea celor făcute de președinte. Astfel s-ar elimina maniera complicată, tempofagă a procedurii actuale de mediere.

Activitatea Camerei Deputaților s-ar restrînge, de fapt, la legiferarea propriu-zisă, fără a mai avea obligația de a face și anchete. O astfel de modificare a legislativului ar eficientiza în mare măsură activitatea sa.

b. Puterea executivă
Legat de puterea executivă, putem spune că, în momentul de față, avem de a face cu o copie proastă a sistemului semi-prezidențial de tip francez. Acest model duce la o putere executivă bicefală în care se așteaptă mult de la președinte, deși acesta are competențe administrative, de conducere, restrînse. În același timp, datorită legitimității rezultate din votul direct prin care este ales președintele, Guvernul așteaptă, la rîndul său, măsurile pe care trebuie să le ia acesta. Aceasta situație determină o frustrare în activitatea guvernamentală, compensată, în schimb de oferta constituțională: posibilitatea guvernării prin ordonanțe.

În opinia mea, ar trebui să se renunțe la orice formă de sistem prezidențial, în locul lui fiind necesară inroducerea sistemului parlamentar. Aceasta ar însemna ca președintele să fie ales de către Parlament, în ședință comună, cu o majoritate de două-treimi a voturilor, adică prin cvasi-consens politic. Reducerea sferei de competențe, plus consensul politic rezultat, ar plasa instituția prezidențială deasupra hărțuielilor politice de zi cu zi, conferind funcției ținută și autoritate. Legitimitatea sa politică ar crește astfel considerabil față de un președinte ales direct, cu „jumătate plus unu” din voturi.

Competențele prezidențiale ar scădea, așadar, semnificativ. În relația cu Parlamentul și-ar păstra dreptul de veto – unic și de remitere – precum și obligația emiterii legilor. Schimbările mai importante ar apărea, însă, în relația cu Guvernul. Nefiind șeful puterii executive, el nu mai poate participa la ședințele de Guvern, neputîndu-le nici prezida, iar funcțiile sale de apărare a țării și de siguranță națională ar scădea semnificativ. Și-ar păstra funcția de comandant suprem al forțelor armate, dar nu și cel de președinte al Consiliului Suprem de Apărare a Țării. Cu alte cuvinte, nu ar interveni în problemele operative, ci ar avea un rol mai mare în medierea necesară cu societatea.

Adevăratul conducător al puterii executive ar deveni, astfel, prim ministrul, care ar dobîndi o libertatate decizională mai mare și și-ar lărgi competențele.

c. Procedura de legiferare
Schimbările ce intervin în structura, competențele și relațiile dintre sistemele instituționale aparținînd diferitelor componente ale puterii modifică, bineînțeles, și procesul legislativ. Nu le voi aborda pe acestea separat; există, însă, cîteva modificări asupra cărora merită să chibzuim.

a) Dacă Camera Deputaților e cea care reprezintă cu adevărat legislativul, toate propunerile de legi ar trebui adresate ei.

b) Ar trebui, de asemenea, lărgită sfera celor care pot avea inițiativă legislativă; ea ar putea fi extinsă la comisiile de specialitate permanente, respectiv la organizațiile civice de importanță națională, în cazul acestora din urmă condițiile și cadrele trebuind a fi stabilite foarte precis. În mod similar, s-ar putea acorda dreptul de a propune legi și consiliilor județene.

c) În ce privește delegarea legiferării, ar trebui menținută doar posibilitatea emiterii de ordonanțe guvernamentale simple. Aceasta se justifică în cazurile în care activitatea parlamentară e întreruptă, iar atribuțiile guvernamentale necesită reglementări care să fie acceptate rapid și cu putere de lege.

Articolul 114(4), care reglementează ordonanțele de urgență ale Guvernului, trebuie eliminat. Textul acestuia nu este îndeajuns de clar și, după cum ne arată experiența ultimilor ani, a permis numeroase abuzuri. Dacă eliminarea nu va fi acceptată, ar trebui modificată astfel încît să definească punctual conceptul de „caz excepțional”, și anume, conform regulilor de teorie a dreptului: prin enumerarea acelor situații în care e permisă exercitarea guvernamentală a legiferării. Aceasta, doar în cazul stării de asediu din timpul unui război sau al stării de necesitate, datorată catastrofelor naturale sau de alt gen. Teoria dreptului nu cunoaște alt gen de „stare excepțională”. Practica actuală a generat, însă, un adevărat haos legislativ, ducînd la creșterea incertitudinii juridice în aplicarea legilor.

d. Sistemul electoral
Eventualele schimbări în funcționarea și competențele legislativului pot influența și sistemul electoral. Probabil că generalizarea votului uninominal nu se justifică, cultura politică neatingînd încă nivelul la care să se asigure cetățenilor cu drept de vot oferte electorale reale. Sistemul mixt (cu liste și vot uninominal) poate fi astfel modificat încît deputații să fie aleși pe baza sistemului actual (cu liste), iar senatorii pe baza așa-numitului sistem de liste preferențial. Adică, partidele ar alcătui listele, dar ordinea în cadrul lor ar fi stabilită de votanți, în urma alegerilor.

În cazul Senatului, trebuie analizat temeinic dacă introducerea instituției de senator de drept este utilă sau nu. Deoarece prezența clerului ar însemna practic, fără îndoială, o supremație ortodoxă sau ar pune, pe de o parte, sub semnul întrebării însăși separarea dintre Biserică și Stat, caracterul laic al statului și autonomia reală a bisericii, iar pe de altă parte, prezența clericilor maghiari ar deveni una pur formală, de fațadă. Puse toate la un loc, consider ca inutilă modificarea într-o astfel de manieră, radicală, a structurii Senatului.

Dacă se va opta pentru forma parlamentară de guvernămînt republican, s-ar justifica și o prelungire a perioadei de mandat a președintelui ales de către Parlament. Astfel, alegerea președintelui nu s-ar mai suprapune cu alegerile parlamentare. (În fond, propun modelul din Ungaria, în care președintele este ales de către Parlament pentru o perioadă de cinci ani, în timp ce mandatul legislativului durează patru ani.)

5. Observații privind administrația publică locală
Actualele articolele 119-122, referitoare la administrația publică locală sînt extrem de lapidare. Completarea lor ar trebui să ducă la o extindere a autonomiei locale.

Articolul 119, care definește ca principii fundamentale ale administrației publice locale autonomia locală și descentralizarea serviciilor publice, este nu doar inexact, dar și incomplet. Inexact, pentru că deși amintește – în mod greșit – de servicii publice descentralizate, e vorba, de fapt, de autorități publice locale subordonate ministerelor. Conform literaturii de specialitate, la nivel local avem, pe de o parte, consilii locale, adică autorități locale alese pe baza principiului autonomiei locale (al descentralizării), pe de altă parte, pot funcționa așa-numitele organe deconcentrate, subordonate ministerelor și care dispun de o relativă independență decizională la nivel teritorial.

Totodată, enumerarea prezintă anumite carențe, pentru că principii de rang superior, ce merită incluse în dispozițiile constituționale, sînt formulate de legi de rang inferior. Principiile de bază ale administrației publice locale ar putea fi următoarele: principiul autonomiei locale, al deconcentrării serviciilor publice, al puterii locale alese, al legalității, al subsidiarității, respectiv principiul exprimării opiniei comunității locale prin referendum. Avînd în vedere că pentru organizarea socială și administrarea statului, existența și funcționarea administrației publice și a autorităților locale sînt fundamentale, și catalogul de drepturi ale acestora (sfera competențelor și a obligațiilor) ar trebui reglementată constituțional. Drepturile fundamentale ale comunității locale sînt următoarele: dreptul la proprietate (la venituri proprii, la stabilirea de taxe locale), autonomia legislativă locală, dreptul de constituire prin statut propriu, dreptul de asociere și colaborare, dreptul de a subscrie și de a înainta petiții, respectiv dreptul la simboluri ce exprimă identitatea comunității locale.

Condițiile constituționale de satisfacere a obligațiilor administrației locale constau în aceea ca administrația publică locală să dispună de:

– patrimoniu compus din proprietatea și drepturile de proprietate ale consiliului local;
– venit propriu;
– taxe transferate de la administrația centrală, venituri preluate;
– contribuție bugetară normativă de la administrația centrală;
– sprijin guvernamental.

Dreptul la petiție al administrațiilor locale asigură acestora posibilitatea de a se adresa diferitelor organe de stat pentru a solicita consultanță și informații în toate problemele care țin de activitatea lor. De asemenea, administrațiile locale ar trebui să dispun㠖 în cazul încălcării principiului constituțional al autonomiei locale – și de dreptul de a se putea adresa direct, fie în cadrul unui control anterior, fie ulterior, Curții Constituționale. În cadrul dreptului la petiție se justifică garantarea dreptului consiliilor județene de a propune legi care țin de administrația locală în privința reglementărilor normative.

În privința competențelor administrației locale, e nevoie ca atribuțiile și competențele organelor locale deconcentrate, subordonate ministerelor, să se reducă treptat, respectiv o parte a acestora să treacă în sfera de competențe a administrațiile locale. Stabilirea sferelor de competență se poate face, însă, doar prin asigurarea resurselor financiar-materiale corespunzătoare.

În condițiile unor competențe administrativ-locale largi, garantate constituțional, e indicată desființarea instituției prefecturii. Controlul legalității activității administrației locale ar trebui lăsat pe seama instanțelor de contencios administrativ, care ar exercita acest control exclusiv pe bază de plîngeri. E foarte probabil ca acest lucru să nu fie acceptat; caz în care e necesară eliminarea articolului 122(4), care prevede ca orice act al consiliului județean, al celui local sau al primarului atacat de prefect în fața instanței de contencios administrativ să fie suspendat de drept. Numai că astfel se depășește sfera conceptului de control al legalității și se aduce un prejudiciu: anticipîndu-se o stare de drept în care e chemată să se pronunțe doar justiția.

Constituția garantează astfel o consecință juridică a acțiunii prefectului, care echivalează cu o „sentinț㔠apriorică, fapt care poate favoriza – practic și teoretic – abuzul de lege și de competență.

Dacă nu se va accepta nici eliminarea articolului 122(4), ar trebui eliminate din text măcar dispozițiile privitoare la suspendare, adică, modificarea ar trebuie astfel făcută încît suspendarea să nu fie automată, de drept, ci să se facă pe baza deciziei independente a instanței de contencios administrativ.

6.Cîteva sugestii referitoare la instituțiile publice
În capitolul referitor la Curtea Constituțională, trebuie să se obțină o creștere a rolului Curții Constituționale. Ar trebui ca deciziile Curții luate în cazul legilor nepromulgate încă, adică în cadrul controlului constituțional preliminar, să nu poată fi modificate prin vot de către legislativ, întrucît astfel ar prevala interesele politice.

În ce privește instituția juridică Avocatul Poporului, articolul 55, care prevede condițiile numirii, ar trebui astfel modificat încît numirea să se facă printr-o ședință comună a celor două camere ale Parlamentului. Aceasta, cu atît mai mult cu cît articolul 57 prevede ca Avocatului Poporului să prezinte raportul anual în fața celor două camere parlamentare. Consider importantă folosirea termenului de instituție, deoarece – într-un proiect de lege înaintat de UDMR cu privire la organizarea și funcționarea instituției Avocatul Poporului (respinsă de Parlament) – am propus ca această instituție să nu fie formată dintr-o singură persoană, ci, pe lîngă ombudsman-ul principal, să existe și așa-numiții ombudsmani specializați, bunăoară, și un ombudsman care să se ocupe de protecția minorităților. Acest lucru ar trebui stipulat într-un articol separat al Constituției.

În încheiere, aș dori să semnalez că analiza schematică de mai sus se referă doar la acele chestiuni pe care, personal, le-am considerat a fi cele mai importante. Dincolo de conținutul concret al revizuirilor, care va fi formulate abia de aici încolo – de către o comisie specială numită de Parlament –, ceea ce contează e ca actuala elită politică să înțeleagă că nu de modificări superficiale, de suprafață, avem nevoie, ci de o reformă constituțională reală.

VARGA ATTILA s-a născut în 1963 la Satu Mare. Este jurist, deputat în Parlamentul României, membru al Comisiei pentru drepturile omului, culte și problemele minorităților naționale, secretar al Comisiei Constituționale. Eseuri și studii în A Hét, Korunk, Fundamentum.


Traducerea: Marius COSMEANU
2002.09.02.

articolul în format *.pdf